Charakter prawny terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej

Wniosek Prezesa NSA

We wniosku Prezesa NSA o podjęcie uchwały wskazano, że w judykaturze występują dwie odmienne linie orzecznicze dotyczące charakteru terminu przewidzianego na złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej, o którym mowa w art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod.

Stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów – uwagi ogólne

Na wstępie rozważań NSA dokonał klasyfikacji terminu materialnego i procesowego. Zasadnicze znaczenie przyznawane jest kryterium skutków prawnych ich uchybieniu. Uchybienie terminowi materialnemu powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Jest to bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Po jego upływie stosunek ten nie może zostać nawiązany, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Natomiast uchybienie terminowi procesowemu powoduje bezskuteczność czynności prawnej.

Jako inne kryterium rozróżnienia tych terminów wskazuje się moment zdarzenia, w związku z którym rozpoczyna się bieg terminu. Jeżeli ma ono miejsce w trakcie postępowania, to z reguły mamy do czynienia z terminem procesowym, a jeżeli przed jego wszczęciem, to prawdopodobnie z terminem materialnym. Do terminów prawa materialnego można zakwalifikować terminy do dochodzenia uprawnienia administracyjnego lub do podjęcia czynności służącej zachowaniu takiego uprawnienia. Ich uchybienie uniemożliwia skuteczne domaganie się przyznania tego uprawnienia lub dalszego z niego korzystania.

Ponadto podkreśla się, że materialny charakter mają terminy do wykonania obowiązku wynikającego z mocy prawa oraz do dokonania czynności wywołujących bezpośrednio skutki materialnoprawne, niezależnie czy podejmowane są w toku postępowania, czy poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują również skutki procesowe. Natomiast jeżeli skutki w sferze prawa materialnego mogą powstać jedynie na mocy decyzji administracyjnej, to terminy wyznaczające czas do dokonania czynności zmierzających do wszczęcia postępowania lub przyznania uprawnień traktowane są na ogół jako procesowe.

NSA przywołał m.in. wyrok z 15.7.2008 r., II GSK 256/08, z którego wynika, że: „Istotnym kryterium rozróżnienia rodzaju terminu na gruncie konkretnej sprawy powinno być to, czy jego uchybienie wyłącza, lub nie, powstanie stosunku prawnego materialnego, czy też ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co może dopiero wpływać na sytuację materialnoprawną jednostki.”

W wyroku z 3.6.2014 r., II GSK 560/13 NSA przyjął natomiast, że przez termin prawa materialnego należy rozumieć „ustanowiony przepisem prawa materialnego termin do dokonania określonej czynności niezwiązanej z toczącym się postępowaniem administracyjnym” (analogicznie w wyroku NSA z 4.3.2011 r., II GSK 71/10).

O charakterze danego przepisu i terminu nie przesądza w jakim akcie normatywnym się on znajduje, gdy akt zawiera przepisy prawa materialnego i przepisy proceduralne.

W konsekwencji rozwiązanie kwestii charakteru danego terminu nie będzie raczej możliwe przy zastosowaniu wyłącznie jednego, rozstrzygającego kryterium, lecz wymaga złożonej argumentacji, a z uwagi na rygoryzm terminu materialnego, nawet tej natury aksjologicznej i pragmatycznej. Zarysowany problem jest o tyle mający praktyczne, a nie jedynie teoretyczne znaczenie, że uchybienie terminowi materialnoprawnemu skutkuje definitywnym wygaśnięciem praw lub obowiązków administracyjnych. Termin materialny nie podlega bowiem przywróceniu, chyba że co innego wynika wyraźnie z przepisu ustawy. Instytucja procesowa przywrócenia terminu znajduje zastosowanie tylko do terminów procesowych.

Stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów – uwagi co do art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod

Przedstawione zagadnienie prawne występuje w przypadku określenia właściwego charakteru terminu na złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej, przewidzianego w art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod i związanej z tym kwestii ewentualnej możliwości jego przywrócenia na zasadach ogólnych. Ustawa nie określa bowiem skutków uchybienia tego terminu, a problem okazał się na tyle istotny, że stosowanie tego przepisu wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Nie ulega wątpliwości, że ustawa Prawo ochrony środowiska należy do ustaw prawnomaterialnych. Nie przesądza to jednak jeszcze charakteru przepisu art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod i zawartego w nim terminu. Znaczenie rozstrzygające będzie mieć zatem przedmiot i treść tego przepisu. W orzecznictwie, jak i doktrynie trafnie zwrócono uwagę, że art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod reguluje kwestie procesowe, tj. tryb i termin złożenia stosownego wniosku (norma „instrumentalna”), podczas gdy zagadnienia prawnomaterialne znalazły się głównie w art. 317 ust. 1 PrOchrŚrod, w tym zasadniczy (prawnomaterialny) warunek odroczenia płatności w postaci realizacji przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar. Zawarty w art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod termin wyznacza czas do dokonania czynności prawnej (złożenia wniosku) w celu przyznania określonego uprawnienia, jednak skutki w sferze prawnomaterialnej dla wnioskodawcy powstają dopiero w momencie wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej o odroczeniu terminu płatności opłaty lub kary (art. 318 ust. 5 PrOchrŚrod) bądź o odmowie tego odroczenia (art. 318 ust. 6 PrOchrŚrod).

Innym ważnym kryterium pozwalającym na odróżnienie terminu prawa materialnego od procesowego jest ustalenie, czy czynność wyznaczona tym terminem podejmowana jest w ramach postępowania administracyjnego, czy poza nim, tj. jeszcze przed jego wszczęciem. Czynności podejmowane w ramach postępowania oraz terminy określające czas na ich dokonanie traktuje się bowiem z reguły jako procesowe. W przypadku terminu przewidzianego w art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod czynność procesowa polegająca na złożeniu wniosku o odroczenie płatności wprawdzie inicjuje postępowanie w tej sprawie, to jednak nie można abstrahować od tego, że odbywa się to w związku z postępowaniem o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej lub opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Inaczej jeszcze można stwierdzić, że podmiot występujący o odroczenie terminu płatności czyni to w szeroko rozumianych ramach stosunku prawnego, którego przedmiotem jest nałożony na niego obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej lub opłaty za korzystanie ze środowiska. Trudno byłoby zatem zasadnie twierdzić, że złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności stanowi czynność niezwiązaną z jakimkolwiek toczącym się postępowaniem administracyjnym.

Z treści art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod wynika, że wniosek o odroczenie płatności administracyjnej kary pieniężnej powinien być złożony przed upływem terminu, w którym kara lub opłata powinna być uiszczona, a w myśl art. 281 ust. 3 in fine PrOchrŚrod „termin płatności administracyjnej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymiarze kary stała się ostateczna”. Termin do złożenia wniosku o odroczenie płatności konkretnej kary pieniężnej jest zatem stosunkowo krótki, co przemawiałoby za jego procesowym charakterem, a poza tym nie wynika bezpośrednio z ustawy, gdyż należy jeszcze uwzględnić indywidualną decyzję o nałożeniu tej kary (tj. moment przymiotu ostateczności).

Przy rozstrzyganiu wątpliwości dotyczących charakteru terminu określonego w art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod nie można także tracić istotnej z perspektywy ochrony środowiska oraz zasady zrównoważonego rozwoju zasadniczej funkcji instytucji odraczania płatności opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej. Z przepisu art. 317 ust. 1 PrOchrŚrod wynika bowiem, że instytucja ta ma służyć nie tylko podmiotowi zobowiązanemu do ich uiszczenia, ale również, czy nawet przede wszystkim, ochronie środowiska, gdyż głównym warunkiem jej zastosowania jest realizacja przez tenże podmiot przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar. Celem zatem powyższego przepisu jest motywowanie zobowiązanych podmiotów do podejmowania działań eliminujących te przyczyny. W literaturze przedmiotu słusznie zatem podnosi się, że za uznaniem możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności przemawiają także względy pragmatyczne, gdyż w ten sposób zwiększa się szansa na realizację przedsięwzięć mogących wpłynąć na poprawę stanu środowiska. W takiej sytuacji przywracalność terminu z art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod otwierałaby stronie dodatkową możliwość ubiegania się o przyznanie uprawnienia do odroczenia terminu płatności, czyniąc tym samym bardziej realną możliwość skorzystania z tej instytucji. Jednocześnie ewentualnemu uznaniu procesowego charakteru tego terminu oraz możliwości jego przywrócenia nie wydaje się stać na przeszkodzie wzgląd na zasadę praworządności. Pozwoliłoby to bowiem na pełniejsze uwzględnienie interesu publicznego – w postaci poprawy stanu środowiska, a zarazem słusznego interesu podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty lub kary.