WSA w Opolu na rozprawie 22.9.2020 r. rozpoznał sprawę ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu w Kluczborku z 29.4.2020 r. Nr XVII/139/2020 w przedmiocie nadania statutu powiatowemu centrum pomocy rodzinie i oddalił skargę.
Przedmiot sporu
Przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Opolu przez Wojewodę Opolskiego była uchwała Rady Powiatu w Kluczborku w sprawie nadania Statutu Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Kluczborku.
W skardze organ nadzoru domagał się stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej uchwały, kwestionując zgodność z prawem jej § 4, zawierającego stwierdzenie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Przyjęcie takiej regulacji spowodowało nadanie całej uchwale rangi aktu prawa miejscowego z naruszeniem wymogów wynikających z art. 4 i art. 13 AktyNormU.
W ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała nie zawierała przepisów powszechnie obowiązujących i nie została zamieszczona w katalogu aktów podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Została ona wydana na podstawie art. 11 i art. 12 FinPubU, upoważniających organ stanowiący powiatu do nadania statutu tworzonej jednostce budżetowej, będąc jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposób i zakres działania PCPR w Kluczborku. Zawarte w niej przepisy są skierowane do tej jednostki oraz jej kierownika, organizacyjnie podporządkowanych organowi uchwałodawczemu, oddziałując wyłącznie na sferę należących do nich obowiązków i uprawnień. Nie mają charakteru generalnego i abstrakcyjnego, nie są adresowane do nieograniczonej liczby podmiotów, nie ingerują w sferę konkretnych praw i obowiązków mieszkańców powiatu, nie zawierając norm, na podstawie których mieszkańcy ci mogliby skutecznie żądać czynności organu lub być przez ten organ zobowiązani do określonego zachowania. Wojewoda podkreślił także, że przepis art. 40 ust. 2 SamPowiatU nie zawiera delegacji do stanowienia statutów jednostek organizacyjnych w formie aktów prawa miejscowego.
W odpowiedzi na skargę Powiat Kluczborski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powołał się na brzmienie art. 40 ust. 2 SamPowiatU wprost wskazującego, że uchwały zawierające w swej treści materię wymagającą uregulowania w statucie, mają rangę prawa miejscowego. Przepis ten ma zastosowanie zarówno do statutu powiatu jak i do statutów poszczególnych jednostek powiatowych. Jednostki te realizują wynikające z przepisów ustaw kompetencje i mają one charakter publiczny, tj. są ogólnodostępne dla społeczności lokalnej. Powoduje to, że uchwała w sprawie nadania statutu takiej jednostki ma charakter normatywny i jest aktem prawa miejscowego. Dalej organ zwrócił uwagę na wybrane zapisy przedmiotowego Statutu, w myśl których Dyrektor PCPR w drodze regulaminu organizacyjnego ustala organizację i zasady działania tej jednostki, w tym działanie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, który organizuje i przeprowadza prace związane z obsługą administracyjną i biurową orzekania o niepełnosprawności. Statut zatem może oddziaływać i rozstrzygać o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, zawierając normy, na podstawie których każdy mieszkaniec powiatu może żądać od organu czynności w zamiarze zaspokojenia jego indywidualnych potrzeb.
Stanowisko WSA
Przedmiotem oceny była uchwała Rady Powiatu Kluczborskiego w sprawie nadania statutu powiatowej jednostce organizacyjnej – Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Kluczborku. Organ władny był do podjęcia tego rodzaju uchwały z mocy wyraźnego upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 2 FinPubU.
Istotne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy statut tego rodzaju jednostki budżetowej jest aktem prawa miejscowego i czy podlega publikacji na podstawie art. 13 pkt 2 AktyNormU, stanowiącego, że publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie – ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy powiatu zostało uregulowane przepisami SamPowiatU i stosownie do art. 40 tej ustawy, organy gminy mogą wydawać akty wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (ust. 1). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 SamPowiatU organy powiatu mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie spraw:
- wymagających uregulowania w statucie;
- porządkowych, o których mowa w art. 41;
- szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu;
- zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Ustawodawca wskazał zatem wprost uchwały rady powiatu normujące organizację powiatowych jednostek organizacyjnych, które mają rangę prawa miejscowego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że co do zasady nie można z góry zaliczać powiatowych aktów ustrojowo-organizacyjnych, stanowionych na podstawie art. 40 ust. 2 SamPowiatU, do kategorii aktów wewnętrznego kierownictwa. Rzeczywiście, w aktach tych dominują przepisy ustrojowo-kompetencyjne i proceduralne (m.in. organizacja wewnętrzna), niemniej jednak są one adresowane do każdego, kto znajdzie się w sytuacji przewidzianej przez normę prawną, np. gdy chodzi o zasady korzystania z jednostki organizacyjnej. Ich treść więc rzutuje, czasem nawet w sposób bardzo znaczący, na sytuację prawną obywatela, na jego interesy faktyczne i prawne, są więc szczególnym rodzajem źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Instytucja powiatowa to szczególnego rodzaju powiatowa jednostka organizacyjna, której zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa (ustaw o charakterze prawa materialnego) kompetencji, która ma charakter publiczny, tj. ogólnie dostępny dla społeczności powiatu, odróżniający ją od instytucji prywatnych. Powyższa okoliczność powoduje, że uchwała rady powiatu regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma charakter normatywny jako akt prawa miejscowego.
Adresatami norm ujętych w statucie powiatowej jednostki pomocy rodzinie są nie tylko podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach tej struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna. Zatem, akt ten ma charakter prawa miejscowego i nie jest tylko aktem wewnętrznym. Przeciwne rozumienie powyższej regulacji pozostaje w sprzeczności z art. 40 ust. 2 SamPowiatU, statuującym akty z zakresu organizacji urzędów i instytucji powiatowych jako akty prawa miejscowego.
Sąd wskazał, że w piśmiennictwie dotyczącym uchwał rad gmin akcentuje się powszechnie obowiązujący charakter statutu jednostki samorządowej, czyli jego przynależność do źródeł prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zwraca się przy tym uwagę, że uchwała rady gminy normująca pracę takiej jednostki poprzez nadanie jej statutu ma charakter normatywny i powszechnie obowiązujący. Normy takiego aktu nie są kierowane jedynie do podmiotów wewnętrznie usytuowanych w ramach tej jednostki organizacyjnej, lecz także skierowane są do członków danej społeczności lokalnej, którzy korzystają lub mogą w przyszłości korzystać z tej instytucji.
Powyższe można odnieść również do powiatowych jednostek organizacyjnych.
Statut PCPR w Kluczborku reguluje coś więcej niż tylko sprawy regulaminowe tej jednostki. Jego treść wpływa na sytuację prawną obywatela, na jego interesy faktyczne i prawne, w tym także na wskazywaną przez organ możliwość korzystania z prawa do uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności ze strony funkcjonującego w ramach struktury Centrum Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności.
WSA przyjął zatem, że uchwała w sprawie przyjęcia Statutu przedmiotowej jednostki budżetowej – jest aktem prawa miejscowego. Sąd podkreślił, że adresatami przepisów ujętych w spornym Statucie nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również mieszkańcy powiatu. Natomiast z art. 40 ust. 2 pkt 1 SamPowiatU wprost wynika, że organy powiatu mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji instytucji gminnych, za jaką należy uznać PCPR.
Z uwagi na publiczny charakter PCPR-u i treść realizowanych przez tę jednostkę obowiązków, uchwała regulująca jej organizację w drodze przyjęcia statutu i określenia jego treści, ma charakter aktu prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 SamPowiatU. Konsekwencją zakwalifikowania zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego jest natomiast konieczność jej opublikowania – stosowanie do art. 13 pkt 2 AktyNormU – w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności.
Przeprowadzona przez WSA w Opolu analiza prawna dotyczy znanego już problemu kwalifikacji uchwał organów samorządowych jako aktów prawa miejscowego, z czym wiąże się obowiązek publikacji w dzienniku urzędowym. Jeżeli przepis prawa nie wskazuje, że dana uchwała jest aktem prawa miejscowego, to każdorazowo należy zbadać jakiego rodzaju normy prawne zawarte są w uchwale.
W przypadku aktów regulujących zasady funkcjonowania samorządowych jednostek organizacyjnych kluczowe jest ustalenie czy uchwała (statut) zawiera normy prawne kształtujące sytuację prawną obywateli. Jeżeli tak jest, to uchwałę należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego.
WSA potwierdził także, że jeżeli regulacja prawna wymaga formy statutu, to wówczas już ustawodawca przesądził o tym, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 SamPowiatU).
