Moment wszczęcia postępowania a uzupełnienie braków formalnych wniosku

Skarga na przewlekłość postępowania

K. L. reprezentowana przez r. pr. K. (dalej: Skarżąca) wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w rozumieniu przepisów ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej: CudzU). Skarżąca wskazała, że przedmiotowy wniosek złożyła w styczniu 2020 r., zaś w czerwcu 2020 r. – wobec braku aktywności ze strony organu – wniosła ponaglenie przewidziane w art. 37 § 1 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej: KPA). Do dnia złożenia skargi do WSA w Poznaniu, tj. do lipca 2020 r. nie została w niniejszej sprawie wydana decyzja.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek Skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożony w styczniu 2020 r. zwierał braki formalne, a z uwagi na ogłoszenie na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego wprowadzono ograniczenia w przyjmowaniu interesantów w siedzibie Urzędu i dlatego dopiero w maju 2020 r. wezwano Skarżącą do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku. Następnie organ wskazał, że braki formalne zostały uzupełnione w czerwcu 2020 r., a w dniu ich uzupełnienia Skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy oraz o tym, że decyzja w tej sprawie zostanie podjęta do grudnia 2020 r.

Ponadto, w ocenie Wojewody, termin wszczęcia postępowania administracyjnego należy liczyć od dnia złożenia żądania pozbawionego braków formalnych. Innymi słowy – wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko wniosek strony niedotknięty brakami formalnymi. Wobec usunięcia braków formalnych wniosku w czerwcu 2020 r., należy uznać, że datą doręczenia organowi wniosku o udzielenie Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy jest czerwiec 2020 r. Organ w tym dniu poinformował Skarżącą o wszczęciu postępowania, wyznaczył termin jego zakończenia i poinformował o przyczynach jego przedłużenia. Ponadto, podjął czynności celem uzyskania stanowiska organów opiniujących wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a następnie w lipcu 2020 r. wezwał Skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego oraz poinformował, że udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy będzie możliwe po zakończeniu postępowania w sprawie legalizacji pobytu jej męża. Organ wskazał, że do dnia złożenia skargi do WSA w Poznaniu przedmiotowe postępowanie trwało 28 dni.

Moment wszczęcia postępowania na żądanie strony

WSA w Poznaniu w pierwszej kolejności odniósł się do uwagi Wojewody, iż dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku zostało skuteczne wszczęte postępowanie administracyjne i wskazał, że podzielić należy stanowisko wyrażone w doktrynie i orzecznictwie, zgodnie z którym wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 KPA, jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 KPA, co w tym przypadku oznacza również, że musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zdaniem WSA w Poznaniu trzeba też zauważyć, że do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności (art. 35 § 5 KPA). Terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy i wyprowadzenia przewlekłości postępowania. Niemniej istotne dla określenia początku stanu bezczynności (względnie przewlekłości) nie jest data skutecznego wszczęcia postępowania w rozumieniu KPA, lecz punkt czasowy, od którego rozpoczyna się okres obligujący organ do podjęcia stosownych czynności procesowych, wywołany działaniem podmiotu trzeciego, np. złożenie wniosku z brakami formalnymi (wyrok NSA z 23.6.2020 r., I OSK 208/20, Legalis). Zgodnie z art. 64 § 2 KPA jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zdaniem WSA w Poznaniu organ nie może uwolnić się od zarzutu bezczynności lub przewlekłości jeżeli, zaniechiwał lub zwlekał, jak to miało miejsce w rozpoznanej sprawie, z dokonaniem czynności wynikających z art. 64 § 2 KPA oraz art. 105 ust. 2 CudzU, zgodnie z którym jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Po złożeniu w styczniu 2020 r. wniosku z brakami formalnymi Wojewoda winien był wystosować wezwanie do uzupełniania tych braków, co uczynił dopiero w maju 2020 r. Zdaniem Sądu dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku postępowanie przed organem prowadzone było bez istotnych przestojów.

Jako, iż na dzień wyrokowania organ zakończył postępowanie decyzją z sierpnia 2020 r. stąd też WSA w Poznaniu umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku Skarżącej ze stycznia 2020 r.

Rażący charakter przewlekłego prowadzenia postępowania

W ocenie WSA w Poznaniu należy się zgodzić ze Skarżąca, iż powoływane w odpowiedzi na skargę braki kadrowe, trudności organizacyjne i lokalowe organu związane ze znaczną ilością wpływających i oczekujących na rozpoznanie spraw nie stanowią okoliczności tłumaczących przewlekły sposób prowadzenia postępowania przez organ. Obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy, a także przeznaczenie takich sił i środków, by sprawnie realizować nałożone na nie zadania. Sąd dostrzega, że istniejący, a niedopuszczalny stan rzeczy, nie jest zapewne zawiniony przez poszczególnych pracowników organu, lecz jest skutkiem braku adekwatnego wzmocnienia komórek organizacyjnych zajmujących się rozpatrywaniem wniosków cudzoziemców o udzielenie im prawa pobytu na terytorium RP. To zadanie ciąży na Wojewodzie, a ewentualnie także na organach decydujących o wysokości budżetu Urzędu. Strona postępowania administracyjnego nie może jednak ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwowych.

Zdaniem WSA w Poznaniu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, że przewlekłość miała charakter rażący. Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z 21.6.2012 r., I OSK 675/12, Legalis). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z 27.3.2013 r., II OSK 468/13, Legalis). Znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ ma wpływ. W ocenie WSA w Poznaniu w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy wynikało z przyczyn, na które organ miał wpływ. Przyczyny opóźnień w rozpoznaniu spraw wskazane przez organ (trudności organizacyjne, wzrost ilości spraw) stanowią obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu. Stwierdzenie, że bezczynność (przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ma zaś służyć przede wszystkim osądzaniu działań organu wynikających z nieudolności i niestaranności, a za takie nie można uznać działań uwarunkowanych obiektywną trudnością jaką jest znaczne zwiększenie ilości spraw, które należy rozpoznać.