Opis stanu faktycznego
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z 17.4.2020 r. nałożył na K. M. administracyjną karę pieniężną w kwocie 5000 zł za naruszenie zakazu zgromadzeń, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 31.3.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 566 ze zm.; dalej: OgrEpidemiiR20(1)).
Zgodnie z § 14 ust. 1 OgrEpidemiiR20(1), w okresie od 1.4.2020 r. do 11.4.2020 r. zakazano organizowania zgromadzeń.
Organ wskazał, że z notatki urzędowej Komendy Miejskiej Policji sporządzonej 6.4.2020 r. wynika, że K. M. nie zastosował się do zakazu zgromadzeń w ten sposób, że tego dnia o godzinie 18:05 w G., przebywał na S. w grupie powyżej dwóch osób, siedząc na ławce wraz z dwoma mężczyznami.
Zdaniem organu pierwszej instancji, w świetle treści art. 76 § 1 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: KPA), ww. notatka służbowa Policji jest dokumentem wiarygodnym, rzetelnym i stanowi istotne kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. WSA w Gdańsku rozpoznając sprawę ze skargi K. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.
Z uzasadnienia Sądu
Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte było szeregiem naruszeń przepisów KPA. Przede wszystkim doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 KPA Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami KPA (np. art. 78 § 1, art. 79 KPA). W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony (art. 61 § 4 KPA), co ma istotne znaczenie z tego względu, że data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Szczególnie szeroki jest zakres obowiązków organów administracji w fazie postępowania wyjaśniającego.
W niniejszej sprawie organ nie powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, ani też nie zapewnił mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Sytuację tę organ tłumaczy tym, że załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego (art. 10 § 2 KPA), wskazując na utrwalenie w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 KPA).
W ocenie Sądu organ dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów. Chodzi w nich bowiem o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Chodzi przy tym o stan realnie istniejący, a nie o prawdopodobieństwo jego wystąpienia. Wskazane przez organ okoliczności nie mogły uzasadniać odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 KPA Jeżeli bowiem niebezpieczeństwo dla zdrowia, związane z zachowaniem skarżącego w danym dniu istniało, to ustało ono, zanim organ powziął o nim informację. Tymczasem odstąpienie od zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zdarzenie z udziałem skarżącego , które było podstawą faktyczną zastosowania kary było czynnością już dokonaną, a nie trwającą w czasie wydawania decyzji. Jeżeli skarżący faktycznie 6.4.2020 r. poprzez swoje zachowanie mógł narazić zdrowie bądź nawet życie innych osób, to stan ten w dniu wydawania decyzji o nałożeniu kary już nie istniał.
Wskazać też należy, że naruszenie przez skarżącego przepisów OgrEpidemiiR20(1) organy stwierdziły na podstawie notatki urzędowej, sporządzonej przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazanej Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu.
Stosownie do art. 15 zzzn ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; dalej: KoronawirusU), stwierdzenie naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów. W przypadku tego rodzaju postępowań ustawodawca przewidział zatem możliwość dokonywania ustaleń faktycznych w oparciu o ustalenia Policji. W przypadku postępowań w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazu zgromadzeń ustawodawca nie przewidział tego szczególnego rodzaju środka dowodowego.
Notatka powinna być zweryfikowana
Tak więc notatka służbowa przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie, choć mogła być potraktowana, po jej procesowym zweryfikowaniu, jako jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną.
W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 KPA, nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały zebrany materiał dowodowy.
W analizowanym orzeczeniu WSA w Gdańsku słusznie stwierdził, że organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 KPA, nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały zebrany materiał dowodowy. Wyłączne oparcie się przez organ administracji publicznej na notatce Policji nie może stanowić podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego.
Realizację praw strony w postępowaniu administracyjnym zapewniają gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym gwarancje opisane w art. 77 § 1 KPA, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przez pojęcie dowodu należy rozumieć środek dowodowy, a zatem ten środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów, czego w niniejszej sprawie zaniechały organy sanitarne. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania administracyjnego, określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy, do których ustalenia obowiązany jest organ administracji publicznej rozpoznając sprawę. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 KPA. W wyroku z 29.9.1997 r., I SA/Wr 700/97, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji.
