Oceny okresowe i ankiety pracownicze nie są informacją publiczną

Stan faktyczny

WSA w Gliwicach w trybie uproszczonym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. na bezczynność Rektora w przedmiocie informacji publicznej oddalił skargę.

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca skierował do organu drogą e-mailową wniosek o udzielenie informacji i udostępnienie dokumentów w zakresie:

1. poinformowania, ile ankiet zostało wypełnionych przez studentów w ciągu ostatniego roku, w ramach oceny nauczyciela akademickiego w zakresie wypełniania przez niego obowiązków związanych z kształceniem, o której mowa w art. 18 ust. 4 ustawy z 20.7.2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 478 ze zm., dalej: „PrSzkolWyżN”), w odniesieniu do poszczególnych wykładowców oraz
2. przekazania kopii ankiet wypełnionych przez studentów w ciągu ostatniego roku, w ramach oceny nauczyciela akademickiego w zakresie wypełniania przez niego obowiązków związanych z kształceniem (o której mowa w art. 18 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce).

Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem, w którym odmówił udzielenia żądanych informacji wskazując, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Skarga

W skardze strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od doręczenia akt oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że informacją publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacja o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie stanowisko, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśnił, ze informację publiczną stanowi informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tą władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Ankiety sporządzane przez studentów, których wyniki stanowią wyraz subiektywnych ocen osób trzecich na temat nauczycieli akademickich zatrudnionych przez organ nie wypełniają powyższych kryteriów pozwalających na uznanie ich za informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy. Wniosek w tym zakresie nie dotyczy uzyskania informacji o działalności organu, zakresu zadań, obowiązków i kompetencji wykładowców zatrudnionych w organie. Przedmiotem zainteresowania skarżącego nie jest zatem jawność działalności organu, ale konkretne dokumenty zawierające oceny ww. osób.

Okoliczność, że obowiązek przeprowadzania takich ankiet wynika z art. 128 ust. 4 PrSzkolWyżN nie uzasadnia jeszcze uznania wnioskowanych informacji za informację publiczną. Mają one charakter wewnętrzny, odnoszą się wyłącznie do osoby ocenianej, stanowią dokument spersonalizowany poprzez zawarcie w nich subiektywnych ocen studentów, co potwierdza stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 18.9.2018 r., I OSK 2434/16, wydanym w podobnym stanie faktycznym dotyczącym udostępnienia m.in. kopii ocen okresowych osób zatrudnionych w służbie cywilnej, a zatem także dokumentów dotyczących konkretnych osób, zatrudnionych w organie publicznym i zawierających subiektywne oceny ich pracy.

Stanowisko WSA

WSA uznał, że skarga nie jest zasadna.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej w zakresie objętym żądaniami, co do których organ stwierdził, że nie stanowią informacji publicznej. W szczególności, organ w ustawowym terminie poinformował skarżącą, że ankiety wypełniane studentów dotyczące nauczycieli akademickich, stanowią materiał roboczy służący organowi do okresowej oceny pracowników, stanowią wewnętrzną dokumentację organu zawierającą opinie studentów i z tego względu nie mogą zostać uznane za informację publiczną.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji w rozumieniu art. 37 § 1 KPA możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

W przedmiotowej sprawie, strona skarżąca wskazała, że podstawą żądania informacji określonych we wniosku są przepisy Konstytucji (art. 61 ust. 1) i DostInfPubU (art. 10 ust. 1).

Stanowisko organu w przedmiotowej sprawie jest w ocenie Sądu prawidłowe. Poza sporem jest, że nauczyciel akademicki pełni funkcję publiczną w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji publicznej, podobnie jak inne osoby zatrudnione w szeroko pojętej sferze publicznej. Nauczyciele akademiccy podlegają okresowej ocenie w trybie przewidzianym w art. 128 ust. 1–8 PrSzkolWyżN. Kryteria oceny okresowej dla poszczególnych grup pracowników i rodzajów stanowisk oraz tryb i podmiot dokonujący oceny okresowej określa rektor po zasięgnięciu opinii senatu, związków zawodowych, samorządu studenckiego oraz samorządu doktorantów. Uczelnia umożliwia studentom i doktorantom dokonanie co najmniej raz w roku akademickim oceny nauczyciela akademickiego w zakresie wypełniania przez niego obowiązków związanych z kształceniem. Zasady dokonywania tej oceny określa rektor.

Zgodnie z dotychczasową linią orzeczniczą ocena pracy nauczyciela stanowiła informację publiczną i podlegała udostępnieniu (por. wyrok WSA w Krakowie z 23.4.2013 r., II SAB/Kr 31/13). Istotny przełom w sposobie kwalifikowania oceny okresowej jako informacji publicznej przyniosło rozstrzygnięcie NSA w sprawie oceny okresowej pracownika służby publicznej (por. wyrok NSA z 18.9.2018 r., I OSK 2434/16). NSA w przywołanym wyroku stwierdził, że ocena okresowa pracownika służby publicznej odnosi się do indywidualnie określonej osoby zatrudnionej w administracji publicznej. Sam fakt, że jest ona obligatoryjnie sporządzana we wskazanych okresach, na urzędowych wzorach arkuszy ocen nie czyni z niej informacji publicznej. Ocena okresowa ma ze swej istoty charakter wewnętrzny, a nadto odnoszący się wyłącznie do osoby ocenianej urzędnika lub pracownika służby publicznej. Tym samym ocena okresowa, ze względu na swój charakter i treść, jest dokumentem nie tylko zindywidualizowanym, ale również spersonalizowanym, w sensie, w jakim odnosi się ona do subiektywnej oceny podmiotu ją sporządzającego (oceniający) wobec osoby podlegającej takiej ocenie (oceniany).

Co więcej, po zapoznaniu ocenianego z kryteriami oceny i terminem sporządzenia oceny na piśmie oryginał arkusza niezwłocznie włącza się do akt osobowych ocenianego (co dodatkowo skutkuje szczególną ochroną owej oceny okresowej). Ocena okresowa nie jest informacją o sprawach publicznych, działalności organów władzy publicznej czy też działalności osób pełniących funkcje publiczne. Niewątpliwie taką informacją publiczną byłaby informacja o tym, czy przełożony sporządził oceny okresowe, ile ich przygotował, w jakich odstępach czasu, względem kogo, czy sporządził ją co do indywidualnie wskazanej osoby. Ocena okresowa pracownika, w tym nauczyciela akademickiego, wiąże się niewątpliwie z dobrami osobistymi ocenianego i ma charakter indywidualny, a sama procedura przeprowadzania oceny okresowej ma charakter wewnętrzny.

Przywołane orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczy okresowej oceny pracownika. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca domagała się udostępnienia ankiet studentów, które stanowią tylko jeden z szeregu elementów poprzedzający ocenę pracownika akademickiego. Ankiety zawierają jedynie opinie/odczucia studentów i jako takie nie stanowią informacji publicznej, której przedmiotem mogą być fakty, a nie własne poglądy studentów wyrażone w takiej formie.

Komentarz

Omawiane orzeczenie to kolejny przykład wykładni przepisów DostInfPubU i wskazanie, które informacje nie są informacjami publicznymi. Dość intuicyjnie przyjąć można, że ocena pracownicza taką informacją nie jest, nawet jeśli dotyczy osoby, która pełni funkcje publiczne. Wcześniejsze orzecznictwo jednakże wskazywało na odmienne stanowisko.

Orzeczenie jest dobrym przykładem wskazania kryteriów ustalenia czy informacja ma walor publiczny. Nie jest bowiem tak, że taki walor przysługuje każdemu dokumentowi, którego obowiązek sporządzenia wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.