Stan faktyczny
Prezydent Miasta decyzją zobowiązał A.P. do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału nieruchomości.
Zmianę wartości rynkowej nieruchomości gruntowej z powodu podziału organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Organ uznał, że biegły prawidłowo określił przedmiot, zakres i cel wyceny oraz daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, jak również prawidłowo oznaczył przeznaczenie terenu zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto biegły dokonał prawidłowej analizy rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę. Podstawą analizy rynku były transakcje sprzedaży prawa własności uzyskane z aktów notarialnych. Wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale biegły określił przy wykorzystaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, a w wycenie uwzględnił wszystkie pozytywne i negatywne cechy rynkowe nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Operat szacunkowy wykazał wzrost wartości nieruchomości z tytułu podziału i wykonany został zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie organu operat nie budził więc żadnych zastrzeżeń pod względem formalnoprawnym i stanowił podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej.
A.P. złożyła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że w jej ocenie wartość nieruchomości nie uległa zmianie pomiędzy rokiem 2015, kiedy była właścicielką 2 nieruchomości a rokiem 2016 r., kiedy stała się właścicielką trzech nieruchomości.
SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ ustalił na podstawie wyjaśnień rzeczoznawcy złożonych podczas rozprawy administracyjnej, że operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o prawomocną decyzję podziałową na wniosek właścicielki nieruchomości.
A.P. wniosła skargę na powyższą decyzję do WSA w Poznaniu zarzucając jej naruszenie art. 98a ust. 1, 1a i 1b ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej: GospNierU) przez ich błędne zastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie powinien być zastosowany art. 107 ust. 1 GospNierU, ponieważ doszło do scalenia i podziału nieruchomości. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 80 KPA, przez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie stanu nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale nieruchomości, a także błędne ustalenie wartości nieruchomości, ewentualnie przyczyn podwyższenia wartości nieruchomości.
WSA skargę oddalił.
Sąd I instancji uznał, że operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości, ale jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 KPA Zarówno organ, jak i sąd administracyjny, są zobligowane ocenić wartość operatu szacunkowego w zakresie przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia, metody i techniki szacowania. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym.
W ocenie Sądu operat pod względem formalnym został sporządzony zgodnie z przepisami GospNierU, a także zawiera wszystkie, wynikające z rozporządzenia, wymagane elementy, ponadto jest spójny, logiczny oraz został sporządzony w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Sąd zauważył, że strona skarżąca pomimo wątpliwości co do operatu nie podjęła czynności mających na celu jego weryfikację w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych; nie przedłożyła ani kontroperatu, ani wniosku o weryfikację prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Organ zaś zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów odwołania dotyczących operatu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.P., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna dotyczyła m.in. problemu oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby sprawy.
NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A.P. od wyroku WSA w Poznaniu z 25.7.2018 r., IV SA/Po 570/18, Legalis w sprawie ze skargi A.P. na decyzję SKO w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddalił skargę kasacyjną.
Stanowisko NSA – ocena operatu szacunkowego
Sąd uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Organ orzekający ocenił operat jako dowód w sprawie (art. 80 KPA), czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 KPA). Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, organ przeanalizował konkretne fragmenty operatu, jego założenia, przyjętą metodykę oraz wnioski w ramach własnych kompetencji, nie wymagających posiadania specjalistycznej wiedzy, którą ma rzeczoznawca. Nie można uznać, że organy jedynie ogólnie wskazały, że opinia jest prawidłowa. Organy orzekające nie mogły bowiem dokonywać własnych rozstrzygnięć co do przedmiotu sprawy, jak tego żąda skarżąca kasacyjnie i wskazywać na merytoryczne okoliczności przemawiające za uznaniem niesłuszności operatu rzeczoznawcy.
NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 KPA podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie nie mogą jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Innym zagadnieniem jest możliwość oceny przez organy i sądy administracyjne operatów szacunkowych w zakresie ich wartości dowodowej. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 i 2 GospNierU). Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Jednak operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat budzący uzasadnione wątpliwości wymaga wyjaśnienia.
Porównywalność nieruchomości
Porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 GospNierU nie oznacza identyczności parametrów. Katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, a wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów, jak i Sądu, co należy także odnieść do przyjętego przez rzeczoznawcę majątkowego zakresu cechy rynkowej odnoszącej się do „wielkości i kształtu działki”. Ponadto, co najistotniejsze to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 GospNierU ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenia wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności.
NSA odniósł się w omawianym orzeczeniu m.in. do ważnego problemu zakresu badania operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny. Ocena ta nie może wnikać w ten obszar pracy biegłego, która wynika z posiadania przez niego wiadomości specjalnych w sprawie (metodyka sporządzania operatów szacunkowych). Ocena w zasadzie ogranicza się do badania formalnego opinii (tj. spełnienia wymogów opinii stawianych przez przepisy prawa) oraz błędów merytorycznych, ale dostrzegalnych „na pierwszy rzut oka” oraz błędów logicznych.
Z orzeczenie wynika nadto, że strona, która operat kwestionuje, powinna przedłożyć organowi opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w zakresie oceny operatu z akt sprawy. Jak postąpić powinna strona, gdy chodzi o inne opinie biegłych w sprawach administracyjnych?
