Stan faktyczny rozstrzyganej sprawy
NSA 25.1.2021 r. rozpatrzył skargę kasacyjną J.P. (dalej: Skarżący) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27.3.2018 r., I SA/Wa 1746/17, Legalis w przedmiocie odmowy sporządzenia kserokopii akt sprawy i uchylił ww. wyrok, a także postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Organ) z lipca 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Organu z lutego 2017 r. Jak wynika z ustaleń Organu, pismem z grudnia 2016 r. Skarżący wystąpił o sporządzenie kserokopii całości akt sprawy. Wniosek uzasadnił koniecznością przygotowania skargi do Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego. Organ przytoczył art. 73 § 1 i § 2 KPA i stwierdził, że żądanie wydania kserokopii akt sprawy nie mieści się w powołanych regulacjach prawnych, tym samym nie ma podstaw, aby wydać stronie uwierzytelnione odpisy całości akt administracyjnych. Tę ocenę podtrzymał WSA w Warszawie i wskazał, że z przytoczonego przepisu wynika, że poza czynnościami, które wykonuje sama strona, to od organu może tylko żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, które sporządziła we własnym zakresie bądź też żądać wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów wskazanych dokumentów. W przepisie tym nie przewidziano natomiast prawa strony do żądania od organu doręczenia kserokopii całości akt postępowania, a z takim żądaniem wystąpił Skarżący. Sąd uznał, że przepisy KPA nie przewidują po stronie organu takiego obowiązku, a zatem prawidłowo Organ w zaskarżonym postanowieniu odmówił uwzględnienia wniosku.
Stanowisko NSA
Zdaniem NSA, ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wskazania, iż nie budzi zastrzeżeń poprawność odczytania przez Organ treści żądania Skarżącego, a ze złożonego podania wynika, że Skarżący domagał się sporządzenia przez Organ i doręczenia kserokopii całości akt przedmiotowego postępowania.
Następnie NSA wskazał, że art. 73 § 1 KPA, przyznaje stronie postępowania administracyjnego prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, również po zakończeniu postępowania.
Na temat stosowania powyższej regulacji i zakresu prawa strony do wglądu w akta sprawy, a także sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów wypowiedział się skład siedmiu sędziów NSA, który wskazał, że w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 KPA mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy (uchwała siedmiu sędziów NSA z 8.10.2018 r., I OPS 1/18, Legalis). Powyższa uchwała jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela.
Dostęp strony postępowania do akt sprawy
Odnosząc się do kwestii zakresu prawa dostępu strony do akt sprawy, trafnie w ww. uchwale dostrzeżono, iż nie każda ze stron ma możliwość samodzielnego zapisania zawartości akt za pomocą najnowocześniejszych urządzeń technicznych, czy to ze względu na to, że ich nie posiada, czy to z uwagi na nieumiejętność posługiwania się nimi. W takiej sytuacji, odmowa wykonania kopii za pomocą dostępnych w biurze organu urządzeń prowadziłaby w istocie do nierówności pomiędzy stronami ze względu na dostępność nowych technologii. Powszechna dostępność, np. kserokopiarek w urzędach i łatwość z jaką można w ten sposób uzyskać kserokopię żądanego materiału z akt, nakazuje rozwiązać tę sytuację w zgodzie z gwarancjami z art. 51 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. Prowadzi to w konsekwencji do takiego zdekodowania normy art. 73 § 1 KPA, która dopuszcza sporządzenie na wniosek strony kopii z akt, przy użyciu dostępnych w organie urządzeń, tak aby w dobie postępu technicznego możliwość utrwalenia treści akt przez stronę nie ograniczała się do notatek odręcznych, z istoty swej niegwarantujących w stosunkowo krótkim czasie takiego odwzorowania treści, jak np. kserokopia, czy fotokopia. W konsekwencji, art. 73 § 1 KPA powinien być odczytywany w sposób, który odpowiadał będzie postępowi technologicznemu i realizował będzie ideę nowoczesnego państwa.
Wykładnia art. 73 § 1 KPA powinna także mieć na względzie, że odmowa udostępnienia stronom urządzeń pozostających na wyposażeniu organu stawia w gorszym położeniu osoby o niższym statusie materialnym, których na takie urządzenia nie stać bądź też osoby, które z racji wieku lub ułomności, np. fizycznych, nie mogą samodzielnie z nich skorzystać. Z tego też powodu rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt należy wyjść poza literalne brzmienie art. 73 § 1 KPA i zgodnie z celowościowymi i systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 KPA), co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 KPA) Interpretacja powyższego przepisu powinna uwzględniać także wymogi zasady pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 KPA) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 KPA). Z powyższego punktu widzenia trudno znaleźć przekonujące argumenty za wyłącznie literalną wykładnią art. 73 § 1 KPA, wskazującą formalistycznie, że czynność sporządzenia kserokopii (odpisów) musi być w każdym przypadku wykonywana samodzielnie przez stronę, przy użyciu własnych urządzeń przydatnych do utrwalenia i powielania materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Jakkolwiek kwestia techniki sporządzania kserokopii wymaga organizacyjnego rozwiązania przez organ, to jednak odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Zatem tylko w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony organu dopuszczalne pozostaje wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku o sporządzenie kserokopii dokumentów. Odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona oczywistym i świadomym nadużywaniem prawa wynikającego z art. 73 § 1 KPA. Powyższe nie oznacza bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie.
Z kolei kwestia kosztów sporządzenia przez organ kserokopii znajduje rozwiązanie na gruncie art. 262 § 1 pkt 2 KPA, który stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu (postanowienie NSA z 19.1.2010 r., II OSK 2043/09, Legalis).
Rozstrzygnięcie NSA
W świetle powyższych uwag za trafny uznać należy zarzut naruszenia art. 73 § 1 KPA. W tym kontekście słusznie zarzucono pominięcie wśród okoliczności sprawy m.in.: odległości miejsca zamieszkania Skarżącego od siedziby organu (ok. 405 km), szacunkowego czasu jego dojazdu do siedziby organu (pociągiem ok. 5 godz. 40 minut), podeszłego wieku Skarżącego i złego stanu zdrowia. Zasadnie podkreślono w skardze kasacyjnej, iż okoliczności te mogą uniemożliwiać Skarżącemu osobiste stawiennictwo w siedzibie organu celem samodzielnej realizacji prawa dostępu do akt postępowania, mają zatem znaczenie z punktu widzenia prawidłowo zdekodowanego art. 73 § 1 KPA.
Konkludując, NSA zauważył, iż naruszenie przez WSA w Warszawie art. 73 § 1 KPA wskutek jego wadliwej wykładni, a także akceptacja rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej bez rozważenia słusznego interesu skarżącego (art. 7 KPA) i z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 KPA), prowadziło do wadliwego wyrokowania na podstawie art. 151 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU), a co w konsekwencji uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona NSA rozpoznał skargę, uchylając zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie (art. 188 PostAdmU w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c PostAdmU, a także art. 193 PostAdmU).
Komentarz
W analizowanym wyroku NSA wypowiedział się na temat zakresu prawa strony do wglądu w akta sprawy, o którym to uprawnieniu mowa w art. 73 § 1 KPA. Mając na uwadze stanowisko wyrażone w przytoczonej powyżej uchwale siedmiu sędziów NSA, NSA wskazał, że prawo strony stanowi jeden z przejawów gwarancji procesowych strony, w tym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, i wobec tego powinno być rozumiane stosunkowo szeroko, w szczególności z uwzględnieniem realiów technicznych i technologicznych. Takie stanowisko orzecznictwa administracyjnego jest bardzo ważne i korzystne z punktu widzenia samej strony postępowania, która wielokrotnie nie korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika procesowego.
