Stan faktyczny
Skarżący złożył do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych wniosek o wpis na listę radców prawnych, powołując jako podstawę wpisu art. 24 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy z 6.7.1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 75; dalej: RadPrU).
Wniosek zawierał wskazanie 22 pozycji aktów normatywnych, opiniowanych przez kandydata. Do wniosku załączono m.in.: zaświadczenie Izby Administracji Skarbowej o zatrudnieniu od marca 2005 r. wraz z zakresami czynności wnioskującego o wpis, opinię Izby Skarbowej, dyplom ukończenia studiów magisterskich na kierunku prawo, dyplom doktora nauk prawnych.
Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w sprawie odmowy wpisu skarżącego na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych. Prezydium zaakceptowało stanowisko Rady, że kandydat nie spełniania kryteriów określonych art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU, ponieważ wykonywane przez niego czynności legislacyjne nie stanowiły jego głównego zajęcia, a jedno z wielu na zajmowanym stanowisku.
Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy powyższą uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości, kryterium określone w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU kierowane jest do zawodowych legislatorów, to jest osób wykonujących bieżącą pracę przy tworzeniu aktów prawnych. Tworzenie projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego, o którym mowa w ustawie, oznacza bezpośredni proces formułowania treści przepisów. Z dołączonych do wniosków zakresów obowiązków wynikało, że podstawowymi obowiązkami kandydata w ramach wykonywanej pracy było: rozpatrywanie indywidualnych spraw podatników, opracowywanie projektów: decyzji i innych pism w toku postępowań podatkowych, odpowiedzi na skargi wnoszone do sądów administracyjnych, rozstrzygnięć co do sporów o właściwość. Na jednej z ostatnich (z kilkunastu) pozycji każdego z zakresów obowiązków pojawiało się „współpraca przy opiniowaniu projektów aktów prawnych”.
WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję, przyjmując argumentację, którą następnie podzielił NSA – o tym dalej.
Skarga kasacyjna
Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na dokonaniu rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni określonych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c w związku z art. 24 ust. 1 RadPrU przesłanek warunkujących wpis na listę radców prawnych – w postaci samodzielnej oceny, że wymagane jest poza tym, aby „czynności” te były wykonywane „intensywnie”, stanowiły „główny przedmiot zadań pracowniczych” oraz „aby tego rodzaju aktywność jawiła się jako jedyna, bez stosowania prawa” – wychodząc poza zakres kompetencji uprawniających do odmowy wpisu skarżącego na tę listę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości i Prezydium KRRP wnieśli o jej oddalenie.
Stanowisko NSA
NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącego (wnioskodawcy) od wyroku WSA w Warszawie z 14.1.2019 r., VI SA/Wa 1625/18, Legalis w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych.
Sąd zauważył, że zawody zaufania publicznego, a do takich zalicza się zawód radcy prawnego, muszą być poddane stosownej reglamentacji oraz gwarancjom prawnym, ponieważ takiego ochronnego rozwiązania wymaga interes publiczny, ochrona interesów odbiorców usług prawniczych, które wiążą się ze szczególnym ryzykiem. W konsekwencji uznać należy, że zarówno weryfikacja przygotowania do zawodu, jak i nabór do zawodu nie mogą być pozostawione nieograniczonej swobodzie gry rynkowej, bez jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych i etycznych. Wprowadzone przez ustawodawcę wymogi są wyrazem dbałości o odpowiedni poziom wiedzy i umiejętności członków korporacji. Weryfikacja przydatności do wykonywania zawodu adwokata musi umożliwiać wybór osób rzetelnie do tego przygotowanych. Kryteria i forma dopuszczenia do zawodu wpływają bowiem na wizerunek danej grupy zawodowej, na jej odbiór społeczny oraz na możliwość konkurowania w świadczeniu usług prawniczych.
Ustawodawca nadał radzie okręgowej izby radców prawnych kompetencje do rozpoznawania wniosków o wpis na listę radców prawnych. Zgodnie z art. 24 ust. 2c RadPrU organ samorządu radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1 i radzie tej przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych ubiegającego się o wpis. W ramach badania przesłanek uprawniających do wpisu na listę radców prawnych rada ocenia – w odniesieniu do osób, które nie odbyły aplikacji radcowskiej i nie zdały egzaminu radcowskiego – także przesłanki określone w art. 25 ust. 1 RadPrU, które mają zastępować wymóg z pkt 6 ust. 1 art. 24 RadPrU.
Stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 1-6 RadPrU na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta w pełni z praw publicznych, ma pełną zdolność do czynności prawnych, jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego i odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski.
Przepływ pomiędzy zawodami prawniczymi
Przepis ten wskazuje zasadę, kto i po spełnieniu jakich przesłanek może zostać wpisany przez organ samorządu radcowskiego na listę radców prawnych. Natomiast w art. 25 ust. 1 pkt 1-5 RadPrU ustawodawca określił warunki uzyskania wpisu na listę radców prawnych osób niespełniających przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 6 RadPrU, ale wykonujących określone zawody prawnicze. Generalnie przepis ten określa przesłanki dopuszczalności przepływu pomiędzy zawodami prawniczymi, w tym wypadku przesłanki dopuszczenia do zawodu radcy prawnego.
Analiza art. 25 ust. 1 pkt 1-5 RadPrU wskazuje, że z wymogu uzyskania wykształcenia zawodowego (odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego), zostały zwolnione osoby legitymujące się odpowiednio wysokim poziomem wiedzy prawniczej oraz zdobytym stosownym doświadczeniem zawodowym. Wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się także do doktorów nauk prawnych, którzy legitymują się zdobytym odpowiednim praktycznym doświadczeniem prawniczym (art. 25 ust. 1 pkt 5 RadPrU). Zatem przepis art. 25 ust. 1 RadPrU stanowi wyjątek (lex specialis) w stosunku do zasady odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego, wyrażonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 RadPrU.
Przepisy, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie należy interpretować w sposób ścisły, a nie rozszerzająco.
Ustawodawca zwalnia co prawda osoby, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i obowiązku złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu zawodowego, stanowi jednak, że osoby te muszą spełniać określone wymagania, wprowadzając wymóg legitymowania się tych osób stycznością z praktycznym tworzeniem lub stosowaniem prawa.
W art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU wprowadzono wyjątek od obowiązku odbycia aplikacji radcowskiej i zdania egzaminu radcowskiego w stosunku do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych, które w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego.
Ustawodawca w RadPrU nie zdefiniował pojęcia „czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego”, jednakże z przyczyn oczywistych należy zaliczyć do nich takie czynności wymagające wiedzy prawniczej związane z bieżącą pracą przy tworzeniu projektów aktów prawnych, czynności istotne z punktu widzenia wykonywanych zadań kandydata i czasu jego pracy. Praca ta powinna być wykonywana intensywnie i regularnie. O zaangażowaniu kandydata na radcę prawnego w prace przy legislacji świadczyć może również jej rozmiar. Nie mogą to być wyłącznie czynności opiniujące projekty aktów prawnych, lecz takie które wpływają w istotny sposób na treść projektowanych ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Nie jest przy tym konieczne, aby aktywność taka przejawiała się jako jedyne, główne zajęcie kandydata, czego zresztą nie przyjął Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej.
Tylko tak rozumiane wykonywanie czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego zrównoważy doświadczenie kandydata posiadającego stopień doktora nauk prawnych spełniającego omawianą przesłankę z doświadczeniem kandydata, który ukończył aplikację i zdał egzamin radcowski. Z czynności, o których mowa w omawianym przepisie, wyłączyć należy te, które wykonywane są okazjonalne, incydentalne. Czynności legislacyjne nie mogą mieć charakteru jednostkowego, nie mogą być wykonywane obok licznych obowiązków służbowych związanych ze stosowania prawa w sprawach indywidualnych. Do czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawnych nie można zaliczyć wyłącznie ich opiniowania, czy też sporadycznej pracy przy ich tworzeniu.
W orzecznictwie podnosi się, że celem wprowadzenia art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) RadPrU jest wymaganie od wnioskodawcy zdobycia 3-letniego doświadczenia prawniczego, którym są wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego podczas zatrudnienia w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych. To zdobywanie doświadczenia nie może być pozorne i okazjonalne. Do takich wniosków prowadzi wykładnia systemowa i funkcjonalna omawianych przepisów.
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
