Przedsiębiorca bez zezwolenia na prowadzenie działalności przez 3 lata – wyrok NSA potwierdza błąd organów

Wyrokiem z 13.2.2020 r. NSA w sprawie o sygn. akt: II OSK 896/18 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu z 23.11.2017 r., sygn. akt: II SA/Po 600/17 oraz decyzję SKO w Poznaniu z 29.3.2017 r. i decyzję Prezydenta Miasta Poznania z 31.10.2016 r. Sprawa dotyczyła zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Skutek wyroku NSA jest taki, że skarżący przedsiębiorca może od 13.2.2020 r. kontynuować działalność w oparciu o kwestionowane zezwolenie. Cofnięcie zezwolenia miało miejsce od 29.3.2017 r., tj. od momentu wydania decyzji przez Organ II instancji. Z tą datą bowiem cofnięcie zezwolenia stało się ostateczne.

Trzyletnia przerwa w prowadzeniu działalności wynikała z błędu organów administracji w zakresie prowadzenia postępowania.

Stan faktyczny

W toku postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego przedsiębiorca (prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą) argumentował, że brak było podstaw do cofnięcia zezwolenia albowiem:

1. Nie wystosowano do niego wezwania do zaniechania naruszeń warunków zezwolenia przed wszczęciem postępowania i wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, a co jest warunkiem koniecznym dla możliwości wydania decyzji cofającej zezwolenie, zgodnie z art. 9 ust. 2 CzystGmU.
2. Nie wystąpiły przesłanki wynikające z art. 9 ust. 2 CzystGmU, a mogące stanowić podstawę do cofnięcia zezwolenia.

Argumentów przedsiębiorcy nie podzieliły organu obu instancji, a także WSA w Poznaniu, co spowodowało konieczność skierowania do NSA skargi kasacyjnej. Co istotne, skarżący kasacyjnie konsekwentnie wskazywał te same zarzuty względem prowadzonego postępowania.

Wyrok NSA

Argumenty skarżącego kasacyjnej w kluczowej kwestii zostały uwzględnione przez NSA, a co skutkowało uchyleniem aż 3 poprzedzających wyrok NSA aktów stosowania prawa, tj. decyzji Organu I instancji, decyzji Organu II instancji i wyroku WSA.

NSA wskazał, że wbrew stanowisku WSA w Poznaniu, ani organ odwoławczy, a tym bardziej organ pierwszej instancji, nie przedstawiły w decyzjach ustaleń faktycznych i prawnych wykazujących, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do cofnięcia skarżącemu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości.

Z przedstawionego w kontrolowanych decyzjach stanu faktycznego sprawy nie wynika, aby wyjaśniono okoliczności faktyczne istotne w świetle regulacji art. 9 ust. 2 CzystGmU. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszenia tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania.

NSA wskazał, że cofnięcie zezwolenia warunkowane jest: po pierwsze – ustaleniem niewypełniania przez przedsiębiorcę warunków pozwolenia, po drugie – skierowaniem przez organ wezwania do niezwłocznego zaniechania naruszenia określonych warunków, po trzecie – stwierdzeniem, że mimo wezwania przedsiębiorca nadal narusza te warunki.

W niniejszej sprawi organ I instancji poprzestał na opisie działań podjętych w związku z zawyżaniem przez przedsiębiorcę cen za odbiór i transport nieczystości ciekłych, przedstawieniu zebranego materiału dowodowego, skierowanych do skarżącego wezwań oraz złożonej przez niego dokumentacji, w tym pism z wyjaśnieniami. Organ I instancji, przedstawiając w uzasadnieniu decyzji ogólnikowy opis materiału dowodowego, nie wskazał tych dowodów, które miałyby potwierdzić konkretne przypadki pobrania przez przedsiębiorcę zawyżonych opłat za świadczone usługi, zwłaszcza w okresie następującym po wezwaniu.

Skoro w myśl art. 9 ust. 2 CzystGmU przesłanką cofnięcia pozwolenia jest m.in. to, że przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza warunki pozwolenia, to organ powinien w decyzji wykazać dowodowo przypadki dalszych naruszeń warunków pozwolenia po dacie wezwania. Tymczasem organ w decyzji powołał się na notatkę urzędową Straży Miejskiej z późniejszej daty co do pobrania zawyżonych opłat przez skarżącego, jednak okoliczność ta nie została wyjaśniona w sposób wymagany obowiązującą procedurą. Organ I instancji nie wyjaśnił również podstawy prawnej wydanej decyzji. W takiej sytuacji niezrozumiałe jest stwierdzenie WSA w Poznaniu co do prawidłowości uzasadnienia decyzji organu I instancji, zwłaszcza, że organ odwoławczy dostrzegł uchybienia w tym zakresie, lecz postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję, uzupełniając ustalenia co do podstawy prawnej podjętych rozstrzygnięć. Mimo, że organ odwoławczy poszerzył argumentację dotyczącą przesłanek prawnych cofnięcia pozwolenia, to jednak nie dokonał właściwej oceny materiału dowodowego i nie ustalił rzetelnie istotnych okoliczności sprawy. W rezultacie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego powtórzone zostały ogólnikowe stwierdzenia co do zawyżenia przez skarżącego opłat za odbiór i transport nieczystości ciekłych, ale bez podania konkretnych usług (data, miejsce) i bez powołania konkretnych dowodów (np. faktury).

Organ odwoławczy nie sprecyzował jakie opłaty powinny być naliczone za wykonane poszczególne usługi, a jakie w rzeczywistości zostały pobrane. Nie odniesiono się również merytorycznie do wyjaśnień złożonych przez skarżącego.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił ponadto, które dokładnie warunki udzielonego pozwolenia zostały przez skarżącego naruszone. Niewystarczające było bowiem wskazanie, że skarżący nie wypełnił warunków zezwolenia.

Wskazane braki uzasadnień decyzji obu organów nie pozwoliły na zweryfikowanie przesłanek faktycznych i prawnych orzeczonego cofnięcia zezwolenia. W takim stanie sprawy nieuprawnione było stwierdzenie WSA w Poznaniu, że organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy oraz przeprowadziły jego wnikliwą i wszechstronną analizę.

Trafne okazały się także zarzuty skargi kasacyjnej, że mylnie WSA w Poznaniu wywiódł w uzasadnieniu wyroku, że skarżący nie kwestionował ustaleń organu co do naruszeń w zakresie górnych stawek odbioru i transportu nieczystości płynnych. Taka konstatacja Sądu stanowiła zbyt daleko idące uproszczenie stanowiska skarżącego, zwłaszcza w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu oraz w skardze.