Stan faktyczny
Belgijski spór dotyczył zgodności z prawem UE regulacji dotyczących ograniczenia w ruchu międzynarodowym przyjętych w lipcu 2020 r. w obawie przed potencjalną „drugą falą” COVID-19. Regulacje te wprowadzały zakaz „innych niż niezbędne” podróży do i z państw uznanych za państwa o wysokim ryzyku zakażenia, polegały na objęciu osób mieszkających w Belgii wymogami dotyczącymi kwarantanny i testów z chwilą ich powrotu z tych krajów oraz na przeprowadzaniu czynności kontrolnych na granicach belgijskich lub w ich pobliżu w celu wyegzekwowania owych ograniczeń związanych z podróżami. W związku z tym belgijska spółka N. (biuro podróży) wniosła powództwo, w którym żądała naprawienia szkody, jaką, jak twierdzi, poniosła w wyniku stosowania tych regulacji.
Stanowisko TS
Zakaz podróży
Zgodnie z art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29.4.2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) Nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.Urz. UE L z 2004 r. Nr 158, s. 77), państwa członkowskie co do zasady mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii lub członków ich rodziny, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego, o ile względy te nie są powoływane do celów gospodarczych. Artykuł 29 ust. 1 tej dyrektywy dotyczy m.in. środków ograniczających swobodę przemieszczania się ze względów zdrowia publicznego. Trybunał uznał co do chorób mogących uzasadniać, na podstawie art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 dyrektywy 2004/38/WE, środki ograniczające swobodę przemieszczania się ze względów zdrowia publicznego, że są to choroby potencjalnie epidemiologiczne określone przez WHO. WHO uznała epidemię choroby koronawirusowej COVID-19 za pandemię 11.3.2020 r.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TS wszelkie środki, które zakazują, utrudniają lub czynią mniej atrakcyjnym korzystanie ze swobody przepływu osób, należy uważać za „ograniczenia” swobodnego przemieszczania się obywateli Unii i członków ich rodzin (wyrok TS z 21.12.2016 r., Komisja/Portugalia, C-503/14, Legalis).
Trybunał stwierdził, że gdy państwo członkowskie ustanawia takie środki, powinno w szczególności stosować się, po pierwsze, do zasady pewności prawa, która wymaga, aby przepisy prawne były jasne i precyzyjne, a ich stosowanie było przewidywalne dla podmiotów prawa, tak aby umożliwić zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków nałożonych na nie przez dane uregulowanie oraz aby te podmioty miały możliwość jednoznacznego poznania swoich praw i obowiązków oraz podjęcia w związku z tym odpowiednich działań (wyrok TS z 17.11.2022 r., Avicarvil Farms, C-443/21, Legalis). Po drugie, państwo członkowskie musi postępować zgodnie z zasadą ogólną prawa Unii dotyczącą dobrej administracji, która przewiduje między innymi obowiązek uzasadnienia aktów i decyzji organów krajowych (wyrok TS z 7.9.2021 r., Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C-927/19, Legalis). Po trzecie, zgodnie z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych (dalej: KPP) powinno ono przestrzegać prawa do skutecznego środka prawnego uregulowanego w art. 47 akapit pierwszy KPP, przewidującego między innymi prawo dostępu do właściwego sądu (wyrok TS z 6.10.2020 r., État luxembourgeois, C-245/19 i C‑246/19, Legalis). Trybunał podkreślił, że wszelkie środki ograniczające swobodę przemieszczania się ustanowione ze względów zdrowia publicznego, na podstawie art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 dyrektywy 2004/38/WE, muszą być proporcjonalne.
Co się tyczy przedsiębiorców jak N., których swoboda prowadzenia działalności gospodarczej była ograniczona, TS uznał, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający, że środek zakazujący wyjazdu z terytorium Belgii w celu odbywania podróży innych niż niezbędne wydaje się proporcjonalny w świetle realizowanego celu ochrony zdrowia publicznego.
Trybunał orzekł, że art. 27 i 29 w zw. z art. 4 i 5 dyrektywy 2004/38/WE należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisom o charakterze ogólnym państwa członkowskiego, które ze względów zdrowia publicznego związanych ze zwalczaniem pandemii COVID-19:
- po pierwsze, zakazują obywatelom Unii i członkom ich rodzin, niezależnie od ich obywatelstwa, odbywania podróży innych niż niezbędne z tego państwa członkowskiego do innych państw członkowskich sklasyfikowanych przez to państwo jako obszary wysokiego ryzyka na podstawie restrykcyjnych środków sanitarnych lub sytuacji epidemiologicznej istniejącej w tych innych państwach członkowskich,
- po drugie, nakładają na obywateli Unii niebędących obywatelami tego państwa obowiązek poddania się testom diagnostycznym i odbycia kwarantanny przy wjeździe na terytorium owego państwa z jednego z owych innych państw członkowskich.
Jednak pod warunkiem, że owe przepisy krajowe przestrzegają wszystkich warunków i gwarancji, o których mowa w art. 30-32 tej dyrektywy, podstawowych praw i zasad zapisanych w KPP, w szczególności zasady zakazu dyskryminacji, a także zasady proporcjonalności.
Kodeks graniczny Schengen
W art. 22 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z 9.3.2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen; Dz.Urz. UE L z 2016 r. Nr 77, s. 1; dalej: KGS) uregulowano zasadę, zgodnie z którą granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez dokonywania odprawy granicznej osób niezależnie od ich obywatelstwa. Jako wyjątek od tej zasady w art. 25 KGS przewidziano możliwość przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych Unii.
W ocenie TS pandemia o takiej skali jak pandemia COVID-19, charakteryzująca się występowaniem choroby zakaźnej mogącej spowodować śmierć w różnych grupach ludności i nadmierne przeciążenie lub przepełnienie placówek krajowych systemów opieki zdrowotnej, może naruszać podstawowy interes, a mianowicie ochronę życia obywateli przy jednoczesnym zachowaniu prawidłowego funkcjonowania systemu opieki zdrowotnej oraz udzielaniu ludności odpowiednich świadczeń, a ponadto wpływa nawet na przetrwanie części społeczeństwa, w szczególności osób najbardziej narażonych. W tych okolicznościach, zdaniem TS, taką sytuację można uznać za poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w rozumieniu art. 25 ust. 1 KGS.
Trybunał orzekł, że art. 22, 23 i 25 KGS należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisom prawa państwa członkowskiego, które ze względów zdrowia publicznego związanych ze zwalczaniem pandemii COVID-19 zakazują, pod kontrolą właściwych organów i pod rygorem sankcji, przekraczania granic wewnętrznych tego państwa członkowskiego w celu odbywania podróży innych niż niezbędne do lub z państw strefy Schengen sklasyfikowanych jako obszary wysokiego ryzyka. Jednak pod warunkiem, że owe środki kontroli wchodzą w zakres wykonywania uprawnień policyjnych, które nie powinny mieć skutku równoważnego z odprawą graniczną w rozumieniu art. 23 lit. a KGS, lub że – w przypadku gdyby te środki stanowiły kontrole na granicach wewnętrznych – dane państwo członkowskie przestrzega warunków określonych w art. 25–28 KGS w celu tymczasowego przywrócenia takich kontroli, przy czym zagrożenie spowodowane taką pandemią stanowi poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w rozumieniu art. 25 ust. 1 KGS.
Komentarz
To nie jest pierwsza sprawa, w której Trybunał rozstrzygnął kwestie związane z ograniczeniami wprowadzonymi przez państwa członkowskie przez COVID-19, ale po raz pierwszy TS badał zgodność z prawem UE środków krajowych, które wpłynęły negatywnie na jeden z fundamentów UE, a mianowicie funkcjonowanie przestrzeni bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przemieszczania się osób.
W prezentowanym wyroku Trybunał przede wszystkim trafnie uznał, że art. 27 i 29 dyrektywy 2004/38/WE nie obejmują tylko prawa wjazdu, ale i prawo wyjazdu. Ponadto w uzasadnieniu TS przedstawił obszerny wywód wyjaśniający, jak w sytuacji – takiej jak w niniejszej sprawie związanej z ograniczeniami w przemieszczaniu się wprowadzonymi przez państwo członkowskie w związku z COVID-19 – sąd krajowy powinien rozumieć wymóg proporcjonalności środków ograniczających swobodę przemieszczania się, ustanowionych ze względów ochrony zdrowia publicznego, na podstawie art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 dyrektywy 2004/38/WE.
Trybunał wyjaśnił również bardzo szczegółowo, według jakich kryteriów sąd krajowy powinien oceniać, czy kontrole związane z COVID-19 były zgodne z KGS.
Powyższe stanowisko Trybunału powinno być stosowane w innych podobnych sprawach, również dotyczących polskich przedsiębiorców, którzy ponieśli straty wynikające z polskich regulacji ograniczających przemieszczanie się.
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
