Programy ochrony powietrza przyjmowane są przez sejmiki wojewódzkie jak akty prawa miejscowego i – jak wskazuje nazwa – dotyczą działań w celu poprawy jakości powietrza w danym regionie. Problem w tym, że aby taki akt zaskarżyć, obywatel lub organizacja musi wykazać swój interes prawny. A sądy administracyjne przyjmują w tej kwestii ścisłą interpretację i jeśli sam taki program nie nakłada na kogoś bezpośrednio obowiązków lub nie przyznaje mu praw – odrzucają skargę jako wniesioną przez podmiot nieuprawniony. Nieuwzględniane były także skargi osób mieszkających na danym terenie – gdyż Sąd Najwyższy nie uznaje prawa do czystego powietrza za dobro osobiste.
– Dziś programy ochrony powietrza nie spełniają swoich celów – mówi Małgorzata Kwiędacz-Palosz, prawniczka fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi. – My bierzemy udział w ich przygotowywaniu już na etapie konsultacji. Zgłaszamy uwagi, ale one nie są najczęściej uwzględniane. I naszym zdaniem to powoduje, że cel takiego programu nie zostanie osiągnięty. A są nieuwzględniane, gdyż nie możemy takiego aktu zaskarżyć i organy administracji o tym wiedzą – dodaje.
Skarga motywuje
Podobnie sprawę ocenia dr Jacek Piecha z UW, radca prawny w kancelarii Dentons, wskazując, że jeśli za niedopełnienie obowiązków grozi jakaś sankcja, to od razu podejście do nich staje się inne. I dotyczy to także organów administracji. I podaje przykład planów miejscowych, które można zaskarżyć do sądu, gdyż mogą bezpośrednio wpływać na czyjeś prawa i obowiązki (jest interes prawny).
– Dlatego w toku procedury uchwalania takiego planu organy odnoszą się, w miarę rzetelnie, do wszystkich zgłoszonych uwag – wymaga tego samo prawo, ale też pewną rolę odgrywa tu świadomość, że te kwestie będą miały znaczenie przy ocenianiu planu miejscowego przez sąd w przypadku ewentualnego zaskarżenia – tłumaczy ekspert. – Można zakładać, że jeśli wprowadzi się możliwość zaskarżania programów ochrony powietrza, zadziała tu podobny mechanizm – dodaje.
Omawianą kwestię reguluje Konwencja z Aarhus, która weszła w życie w 2001 r., a Polska ratyfikowała ją dwa lata później. Opiera się ona na trzech filarach: prawie do informacji, społecznej partycypacji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości – wszystko w zakresie spraw środowiskowych. Nad jej przestrzeganiem czuwa dziewięcioosobowy komitet działający przy ONZ w Genewie. Skargi do niego mogą wnosić zarówno państwa, jak i podmioty prywatne. Z możliwości tej skorzystało ClientEarth, skarżąc w 2016 r. wspomniany brak możliwości zaskarżania programów ochrony powietrza. Postępowanie trwa jednak długo. Dopiero w lipcu br. Komitet stwierdził naruszenie przez Polskę wspomnianej Konwencji.
– Polska może teraz albo zaakceptować te zalecenia i zacząć je realizować, albo poczekać na spotkanie stron, które odbędzie się w listopadzie – tłumaczy Małgorzata Kwiędacz-Palosz. – Nasz rząd ma jednak dużą swobodę w tej realizacji – może ograniczyć się do zmian tylko w zakresie planów programów ochrony powietrza, a może pójść szerzej i przyznać dostęp do sądu dla wszystkich planów i programów środowiskowych. Niestety, państwa zwykle przyjmują w tym zakresie podejście restrykcyjne, ograniczając dostęp do sądu wyłącznie do niezbędnego minimum – dodaje.
Będą zmiany
Polska najwyraźniej nie zamierza czekać z wdrażaniem rekomendacji, gdyż już w poniedziałek w wykazie prac legislacyjnych pojawiła się informacja o planowanej nowelizacji prawa ochrony środowiska. Co prawda w opisie projektu wskazano, że jest on raczej odpowiedzią na skargę Komisji Europejskiej, ale doprowadzi także do zgodności z Konwencją z Aarhus.
Propozycja zakłada wprowadzenie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego osobie fizycznej mieszkającej na terytorium objętym programem ochrony powietrza, jednostce organizacyjnej, prowadzącej tam działalność gospodarczą oraz organizacji ekologicznej. Ta ostatnia musi jednak działać przez rok przed wniesieniem skargi, co ma zapobiegać zakładaniu efemerycznych organizacji w celu zaskarżenia danego planu.
ClientEarth przyznaje, że założenia do projektu stanowią krok w kierunku wykonania zaleceń Komitetu z Aarhus, gdyż Polska przyznaje, że w obecnym kształcie prawo nie zapewnia dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach programów ochrony powietrza. Fundacja czeka jednak na konkretny projekt ustawy, by go przeanalizować. Rząd planuje przyjęcie projektu w trzecim kwartale 2025 r.
Adrian Chochoł
prawnik Fundacji Frank Bold
W ostatnich latach podejmowano liczne próby sądowej kontroli programów ochrony powietrza, między innymi w pierwszych sprawach zainicjowanych przez mieszkankę Zakopanego, którą wspierał Frank Bold oraz mieszkańca Rybnika wspieranego przez ClientEarth, a także późniejszych sprawach grupy mieszkańców i organizacji z Warszawy. Wszystkie te starania zakończyły się niepowodzeniem na etapie formalnym. To efekt bardzo wąskiej interpretacji przepisów krajowych przez sądy administracyjne. Stoi to nie tylko w jawnej sprzeczności z wieloletnim orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, ale również z międzynarodowymi zobowiązaniami Polski wynikającymi z Konwencji z Aarhus. Utrzymujący się od lat brak dostępu do sądu w sprawach dotyczących programów ochrony powietrza stanowi poważne naruszenie prawa unijnego, pozbawiając tym samym obywateli skutecznych środków prawnych w walce o czyste powietrze. Niezależnie od toczącego się postępowania przed TSUE, Frank Bold wspólnie ClientEarth, złożyły skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. I tu sukces, bo Trybunał niedawno ogłosił wszczęcie postępowania i wezwał polski rząd do złożenia wyjaśnień.
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
