Sprzeciw można wnieść tylko w czasie trwania postępowania kontrolnego

Stan faktyczny

17.10.2023 r. pracownicy Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w N. (dalej: Organ) podjęli próbę przeprowadzenia kontroli sanitarnej w siedzibie firmy W.Ł. (dalej: Skarżący, Przedsiębiorca), prowadzącego działalność pod nazwą W. Na miejscu okazało się jednak, że Skarżący przebywa na zwolnieniu lekarskim, a w siedzibie firmy nie ma żadnego pracownika ani osoby upoważnionej. Wobec czego pracownicy Organu opuścili siedzibę Przedsiębiorcy, a czynności kontrolne (analizę zrzutów ekranu stron internetowych Przedsiębiorcy) przeprowadzili w siedzibie Organu.

19.10.2023 r. do Organu wpłynął sprzeciw pełnomocnika Skarżącego z 17.10.2023 r., wniesiony na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z 6.3.2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1480; dalej: PrPrzed) w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy z 14.3.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 416).

Decyzją z 20.10.2023 r. Organ umorzył postępowanie wszczęte na skutek ww. sprzeciwu. Wskazał, że sprzeciw można wnieść tylko w czasie trwania postępowania kontrolnego. Postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych – które rozpoczęto 17.10.2023 r. i zakończono w tym samym dniu, co udokumentowano w protokole kontroli sanitarnej z 17.10.2023 r., stało się bezprzedmiotowe i dlatego na podstawie art. 105 § 1 KPA podlegało umorzeniu.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy (dalej: Organ odwoławczy) decyzją z 21.12.2023 r. utrzymał ww. decyzję w mocy wskazując, że dla Organu wiążąca była data wpływu sprzeciwu, a nie data jego nadania.

Wyrokiem z 15.10.2024 r. WSA w Bydgoszczy oddalił skargę Skarżącego na ww. decyzję.

Stan prawny

W ocenie NSA, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU poprzez niezgodne z prawem zaakceptowanie dokonanego przez organy administracji naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 KPA w zw. z art. 59 PrPrzed, poprzez umorzenie postępowania, mimo wniesienia sprzeciwu (data stempla pocztowego) w czasie trwania kontroli oraz naruszenia art. 57 § 5 pkt 2 KPA poprzez pominięcie, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej, nie jest zasadny.

W art. 59 PrPrzed uregulowano zasady wnoszenia sprzeciwu na podjęcie i wykonywanie czynności kontrolnych. Zgodnie z art. 59 ust. 4 PrPrzed sprzeciw wnosi się w terminie trzech dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 5 PrPrzed wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie: 1) czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy – z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu; 2) biegu czasu trwania kontroli – od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem.

Mając na uwadze powyższe przepisy, NSA wskazał, że prawo przedsiębiorcy do wniesienia sprzeciwu aktualizuje się z chwilą podjęcia przez uprawniony organ czynności kontrolnych i dezaktualizuje się z chwilą ich zakończenia. Innymi słowy, uprawnienie do wniesienia sprzeciwu, jako instytucja ściśle powiązana z czynnościami kontrolnymi, jakie dany organ może realizować w stosunku do przedsiębiorcy, materializuje się od momentu skutecznego podjęcia przez organ (upoważnionych pracowników) czynności kontrolnych i trwa do chwili ich zakończenia, a więc do momentu gdy czynności kontrolne zostaną faktycznie zakończone.

Sprzeciw – w trakcie czynności kontrolnych

Przenosząc powyższe rozważania na temat prawa przedsiębiorcy do wniesienia sprzeciwu na grunt stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy NSA wskazał, że – jak wynika z akt sprawy – upoważnieni pracownicy Organu rozpoczęli kontrolę 17.10.2023 r. o godz. 7:46 i w tym samym dniu tę kontrolę zakończyli, o godz. 13:25. Jak bowiem wynika z protokołu kontroli, 17.10.2023 r. przedstawiciele Organu podjęli próbę przeprowadzenia kontroli sanitarnej w siedzibie firmy Skarżącego, na podstawie upoważnienia do kontroli nr 467/2023 z 17.10.2023 r. Po wejściu do siedziby firmy Skarżącego pracownicy Organu zostali jednak poinformowani, że Skarżący przebywa na zwolnieniu lekarskim, a w zakładzie nie ma żadnego pracownika, ani żadnej osoby upoważnionej. W związku z powyższym, czynności kontrolne, polegające na analizie stron internetowych Skarżącego były kontynuowane w siedzibie Organu i zostały zakończone 17.10.2023 r. o godz. 13:25. Z przeprowadzonych czynności sporządzono protokół kontroli sanitarnej z 17.10.2023 r. Przedmiotowa kontrola rozpoczęła się więc i zakończyła 17.10.2023 r.

W tym kontekście NSA wskazał, że – jak wynika z analizy akt sprawy, sprzeciw Skarżącego wpłynął do Organu 19.10.2023 r., a w więc już po zakończeniu kontroli, co w konsekwencji czyniło ten sprzeciw nieskutecznym.

Wobec tego NSA podkreślił, że kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców ma być przeprowadzana na zasadach określonych w PrPrzed. Art. 59 ust. 3 PrPrzed jasno wskazuje, że sprzeciw wnosi się na piśmie do organu, którego czynności sprzeciw dotyczy. Ponadto po stronie kontrolowanego przedsiębiorcy istnieje wymóg pisemnego zawiadomienia kontrolującego o wniesieniu sprzeciwu.

Art. 59 ust. 3 PrPrzed nie pozostawia więc wątpliwości co do tego, że przedmiotem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia ad meritum, wydanego w formie postanowienia, może być tylko trwająca kontrola działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę, który złożył sprzeciw w tym trybie. Tylko w takim przypadku można orzec o odstąpieniu od czynności kontrolnych, bądź o kontynuowaniu tych czynności. W sytuacji zatem, gdy sprzeciw wpływa do organu kontroli już po zakończeniu czynności kontrolnych, brak jest jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, o którym organ może rozstrzygnąć na podstawie art. 59 ust. 5 PrPrzed, tj. trwających czynności kontrolnych (wyrok NSA z 16.1.2018 r. II OSK 771/16, Legalis).

Dlatego też NSA ocenił jako trafne rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 KPA. W sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania wszczętego sprzeciwem od czynności kontrolnych, o której mowa w art. 105 § 1 KPA. Czynności kontrolne, w firmie Skarżącego zakończyły się 17.10.2023 r. Przedmiotowy sprzeciw wpłynął do Organu 19.10.2023 r. Nie można zatem oczekiwać innego rozstrzygnięcia sprawy wszczętej sprzeciwem otrzymanym po zakończeniu czynności kontrolnych, jak tylko wydania decyzji umarzającej postępowanie.

Dlatego też brak było podstaw do przyjęcia, aby doszło do naruszenia art. 6 KPA – organy działały na podstawie przepisów prawa.

Data nadania i doręczenia sprzeciwu

Zdaniem NSA, jako bezzasadny należało ocenić również zarzut naruszenia art. 57 § 5 pkt 2 KPA, poprzez pominięcie przez WSA w Bydgoszczy, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej. W rozpoznawanej sprawie nie jest bowiem kwestionowany fakt wniesienia przez Skarżącego sprzeciwu w terminie, o którym mowa w art. 59 ust. 4 PrPrzed. Postępowanie wszczęte sprzeciwem zostało umorzone z powodu wniesienia tego sprzeciwu po zakończeniu czynności kontrolnych, a nie z powodu złożenia przez Przedsiębiorcę sprzeciwu po upływie ustawowego terminu. Z art. 59 ust. 7, 8 i 10 PrPrzed wyraźnie bowiem wynika, iż skutki wniesienia sprzeciwu powiązane są z dniem otrzymania sprzeciwu przez organ. Stosownie bowiem do art. 59 ust. 7 PrPrzed, organ kontroli rozpatruje sprzeciw w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu. Ponadto, zgodnie z art. 61 § 3 KPA datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie, żądanie wszczęcia postępowania w formie sprzeciwu zostało doręczone Organowi 19.10.2023 r., czyli po zakończeniu kontroli. Okoliczność wniesienia sprzeciwu w ustawowym terminie nie może wywołać skutków polegających na wstrzymaniu czynności kontrolnych, które zostały już uprzednio zakończone.

Mając powyższe na uwadze, NSA – na podstawie art. 184 PostAdmU – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Komentarz

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →