Stan faktyczny i prawny
Z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) dotyczącej przebudowy i rozbudowy ulicy w miejscowości S., na odcinku mającym pełnić funkcję obwodnicy centrum miasta, zwrócił się do Starosty właściwy zarządca drogi. Inwestycja miała obejmować m.in. nieruchomości prywatne, w tym działkę należącą do osoby prywatnej, położoną na obszarze objętym wpisem do rejestru zabytków w formie historycznego układu urbanistycznego. W toku postępowania Starosta zgromadził dokumentację wymaganą art. 11d ust. 1 ustawy z 10.4.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311; dalej: InwDrogPublU), w tym opinie właściwych organów.
W szczególności uzyskano opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków, w której Organ ten wykluczył możliwość usunięcia części drzew, a w odniesieniu do innych dopuścił wycinkę pod warunkiem wykonania nasadzeń zastępczych. Opinia ta nie miała charakteru jednoznacznie aprobującego całość zamierzenia w zakresie ingerencji w zieleń, jednak Starosta przyjął, że spełnia ona wymogi art. 11d ust. 1 pkt. 8 lit. f InwDrogPublU. Organ I instancji nie wystąpił natomiast o odrębną decyzję konserwatora zabytków, zezwalającą na usunięcie drzew z terenu objętego ochroną zabytków, uznając, że w świetle art. 11d ust. 3 InwDrogPublU opinia zastępuje wymagane odrębnymi przepisami pozwolenia i uzgodnienia. W 2022 r. Starosta wydał decyzję ZRID, określając przebieg inwestycji, linie rozgraniczające teren, zakres robót, oraz odnosząc się do kwestii zieleni i nasadzeń zastępczych, bez wprowadzenia szczegółowych warunków wynikających z ochrony zabytków.
W odwołaniu zarzucono Staroście naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 KPA, poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i zaniechanie uzyskania decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, zezwalającej na usunięcie drzew z nieruchomości objętej wpisem do rejestru zabytków. Zdaniem odwołującej doszło także do naruszenia art. 107 § 3 KPA poprzez brak wyjaśnienia przez Starostę, dlaczego odstąpił on od obowiązku uzyskania takiej decyzji. W odwołaniu znalazło się także twierdzenie o błędnym zastosowaniu art. 11d ust. 3 oraz art. 11f ust. 1 pkt. 3 InwDrogPublU w związku z art. 36 ust. 1 pkt. 1 i 11 ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1292; dalej: OchrZabU), oraz art. 83a ust. 1 ustawy z 16.4.2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 13; dalej: OchrPrzyrodU). Zdaniem kobiety, opinia konserwatorska nie mogła zastąpić decyzji administracyjnej zezwalającej na wycinkę drzew, a decyzja ZRID powinna zawierać konkretne warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków.
Wojewoda Dolnośląski, działając jako Organ II instancji, utrzymał w mocy decyzję Starosty. Po analizie akt sprawy i przepisów InwDrogPublU przyjął, że w postępowaniu ZRID wymagane jest wyłącznie uzyskanie opinii, o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt. 8 InwDrogPublU, a jej niewiążący charakter nie obliguje organu do podporządkowania się wszystkim zawartym w niej zastrzeżeniom. Organ odwoławczy wskazał, że art. 11d ust. 3 InwDrogPublU przewiduje zastąpienie odrębnych pozwoleń i uzgodnień opiniami, a art. 11e InwDrogPublU zakazuje uzależniania decyzji ZRID od spełnienia warunków niewynikających wprost z ustawy. Podkreślono również, że zezwolenie na usunięcie drzew może zostać wydane dopiero po uzyskaniu decyzji ZRID, a ponadto zakwestionowano jednoznaczność twierdzeń co do objęcia spornej działki wpisem do rejestru zabytków.
Wyrok WSA we Wrocławiu
Kobieta skierowała sprawę do WSA we Wrocławiu, a ten w wyroku z 15.7.2025 r., II SA/Wr 256/25, Legalis, stanął po jej stronie. Rozpoznając skargę, Organ skoncentrował się wyłącznie na ocenie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia w świetle przepisów InwDrogPublU, OchrZabU oraz OchrPrzyrodU. Sąd przyjął, że istota sporu sprowadza się do charakteru prawnego opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydawanej w toku postępowania ZRID oraz do skutków, jakie opinia ta – w zależności od swojej treści – wywiera dla obowiązku uzyskania odrębnych decyzji administracyjnych, w szczególności zezwolenia na usunięcie drzew z nieruchomości objętej wpisem do rejestru zabytków.
WSA jednoznacznie odrzucił wykładnię zaprezentowaną przez organy administracji, zgodnie z którą każda opinia, niezależnie od jej kierunku, zastępuje uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami odrębnymi. Analizując art. 11d ust. 3 InwDrogPublU, Sąd przyjął wykładnię literalną, funkcjonalną i systemową, prowadzącą do wniosku, że skutek „zastąpienia” dotyczy wyłącznie opinii pozytywnej, tj. takiej, w której organ opiniujący akceptuje przedstawiony kształt inwestycji. Zdaniem Sądu tylko opinia aprobująca może pełnić funkcję substytutu uzgodnienia lub pozwolenia, gdyż wyraża zgodę na określone działania. Opinia negatywna lub warunkowa, w szczególności taka, która wyklucza określone ingerencje lub uzależnia je od spełnienia dodatkowych wymogów, nie może prowadzić do zniesienia obowiązku uzyskania decyzji administracyjnej przewidzianej w przepisach odrębnych.
WSA we Wrocławiu zaakcentował także szczególny status prawny nieruchomości położonych na obszarze historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Odwołując się do art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b oraz art. 7 pkt. 1 OchrZabU, Sąd przyjął, że sam fakt objęcia obszaru takim wpisem wystarcza do uruchomienia reżimu ochronnego, obejmującego również zieleń jako element układu przestrzennego. W konsekwencji usuwanie drzew z takiego terenu wymaga – na podstawie art. 83a ust. 1 OchrPrzyrodU – zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sąd wyraźnie zaznaczył, że art. 21 ust. 2 InwDrogPublU, wyłączający co do zasady stosowanie przepisów o ochronie przyrody, wprost ustanawia wyjątek dla nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, a więc nie może stanowić podstawy do pominięcia procedur ochronnych.
Kluczowe znaczenie Sąd przypisał również art. 11f ust. 1 pkt. 3 InwDrogPublU, nakazującemu zamieszczenie w decyzji ZRID warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków. W ocenie WSA przepis ten nie pozwala organom decyzyjnym abstrahować od treści opinii konserwatora zabytków, zwłaszcza gdy opinia ta ma charakter negatywny lub warunkowy. Pominięcie jej ustaleń skutkuje naruszeniem prawa materialnego, gdyż prowadzi do wydania decyzji pozbawionej obligatoryjnych elementów ochronnych.
Sąd zwrócił także uwagę na konstytucyjny kontekst sprawy, wskazując na art. 5 oraz art. 73 Konstytucji RP, które nakładają na państwo obowiązek strzeżenia dziedzictwa narodowego i zapewnienia ochrony dóbr kultury. W tym świetle wykładnia przepisów InwDrogPublU nie może prowadzić do marginalizacji ochrony zabytków wyłącznie z uwagi na inwestycyjny charakter regulacji. Zdaniem WSA InwDrogPublU nie stanowi lex specialis, wyłączającej całkowicie stosowanie przepisów ochronnych, lecz jedynie modyfikuje tryb ich uwzględniania.
W rezultacie WSA we Wrocławiu uznał, że Organy administracji dopuściły się zarówno naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 11d ust. 3 i art. 11f ust. 1 pkt. 3 InwDrogPublU, jak i naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to uchyleniem decyzji Organu odwoławczego i wskazaniem, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne jest uwzględnienie stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz obowiązku uzyskania stosownych zezwoleń w zakresie usuwania drzew z nieruchomości zabytkowej.
Wyrok WSA we Wrocławiu z 15.7.2025 r., II SA/Wr 256/25, Legalis
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
