Stan faktyczny
Burmistrz M. ustalił na rzecz A.B. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą obejmującą m.in.: miejsca parkingowe, billboard reklamowy oraz zadaszenie nad strefą dostaw. Odwołanie od tej decyzji wniosła C.D., kwestionując dopuszczalność budowy w sąsiedztwie domów mieszkalnych, i dowodząc, że planowana inwestycja prowadzi do zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego. Jednak SKO w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: PlanZagospU). Decyzja Burmistrza M. zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami, została uzgodniona z właściwymi organami i nie jest wymagane poprzedzenie jej decyzją środowiskową. Wszystkie parametry i wskaźniki urbanistyczne zostały ustalone prawidłowo, choć na poziomie odbiegającym od średnich wartości występujących w analizowanym obszarze. Organ wyjaśnił, że w sąsiedztwie domów mieszkalnych może powstać obiekt o charakterze handlowo-usługowym, gdyż taka inwestycja uzupełnia zabudowę mieszkaniową. Zaznaczono też, że ewentualne obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich przez planowaną inwestycję, które zarzucała odwołująca się, nie może uniemożliwić wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie przewidziane prawem przesłanki do jej wydania.
Orzeczenie WSA
WSA oddalił skargę C.D. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt. 2 PlanZagospU, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, która ma charakter związany. Jeśli więc zostaną spełnione warunki wymienione w art. 61 ust. 1 PlanZagospU, organ jest zobowiązany do wydania decyzji pozytywnej. WSA w Warszawie stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia wszystkie warunki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, określone w PlanZagospU. Zdaniem Sądu planowana inwestycja zachowuje funkcję i cechy zabudowy sąsiedniej, spełniając warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, a także pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 PlanZagospU. Przyjęte parametry znajdują odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonej analizie urbanistycznej, a zastosowanie odstępstw od średnich wartości części wskaźników było uzasadnione okolicznościami sprawy i nie miało charakteru dowolnego. Sąd zaznaczył, że gdyby stosować wyłącznie wskaźniki średnie, tak jak chciała tego skarżąca, to typowe budynki handlowe w rodzaju dyskontów, nie mogłyby powstać na terenach gdzie przenikają się różne rodzaje budownictwa mieszkalnego i towarzyszce im obiekty. Jak podkreślono, planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana w otoczeniu istniejącej zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową. Te dwa rodzaje zabudowy przenikają się, gdyż obiekty usługowo-handlowe co do zasady uzupełniają zabudowę realizującą funkcję mieszkaniową i zaspokajają potrzeby bytowe mieszkańców.
Stanowisko NSA
NSA oddalił skargę kasacyjną C.D. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że przy stosowaniu norm dotyczących szeroko rozumianej zgody planistycznej priorytetowe znaczenie ma wolność zabudowy wywodzona z prawa własności, a nie subiektywne poczucie właścicieli sąsiednich zabudowanych nieruchomości. W konsekwencji odchodzi się od rygorystycznej wykładni przepisów PlanZagospU, a kontrola legalności ustalonych parametrów i wskaźników zabudowy nie powinna polegać tylko na formalistycznej i matematycznej weryfikacji tych parametrów, lecz skupiać się na ocenie, czy realizują one zasadę kontynuacji i nie pozostają w konflikcie z istniejącym porządkiem urbanistycznym. Zdaniem NSA odstępstwo od stosowania średniej arytmetycznej jako jedynego wyznacznika dla parametrów i wskaźników nowej zabudowy może być uzasadnione charakterem zabudowy. W tej sprawie zabudowa obejmuje domy jednorodzinne, obiekty garażowe i gospodarcze oraz obiekty usługowe uzupełniające funkcje mieszkaniową, czyli obiekty o zróżnicowanych funkcjach i parametrach. Co istotne w analizie urbanistycznej uwzględniono kilka obiektów, których parametry przekraczają znacząco ustaloną średnią, w tym takie, które swoją wartością przewyższają ustalone w decyzji o warunkach zabudowy parametry planowanej inwestycji. Zatem zastosowanie odstępstw od średniej wartości parametrów zabudowy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było uzasadnione i nie miało charakteru dowolnego.
NSA stwierdził, że wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i prowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 PlanZagospU, pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego). Niedopuszczalne jest zawężające rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji, jego znaczenie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Zbyt wąska wykładnia terminu kontynuacji funkcji zabudowy prowadziłaby do naruszenia proporcjonalności pomiędzy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt. 1 PlanZagospU zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania a zasadą zachowania ładu przestrzennego, zawartą w art. 61 ust. 1 pkt. 1 PlanZagospU. W rezultacie należy uznać, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zaplanowana funkcja usługowa ma charakter komplementarny względem zabudowy mieszkaniowej i jest zasadna z uwagi na położenie na skrzyżowaniu drogi powiatowej i wojewódzkiej, w obrębie którego znajduje się zabudowa usługowa.
Wyrok NSA z 3.9.2025 r., II OSK 1874/24 , Legalis
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
