Najnowszy projekt nowelizacji ustawy – Prawo zamówień publicznych (PrZamPubl) w znacznej mierze dotyczy rozstrzygania sporów przetargowych. Z jednej strony podnosi wysokości wpisów, jakie muszą uiszczać przedsiębiorcy, by ich odwołanie zostało rozpoznane przez Krajową Izbę Odwoławczą (przy najdroższych zamówieniach nawet do 150 tys. zł), z drugiej ma na celu ujednolicenie orzecznictwa Izby. Temu ma służyć m.in. wprowadzenie możliwości podejmowania przez KIO uchwał dotyczących interpretacji przepisów, które będą wiązać wszystkich orzeczników.
– Wprowadzenie do ustawy rozwiązań prawnych wspierających jednolitość w obszarze interpretacji przepisów ustawy PrZamPubl było jednym z nadrzędnych celów procedowanej nowelizacji. Powszechnie wiadome i jak się wydaje – niesporne jest, że niejednolitość interpretacji, nie tylko w obszarze orzecznictwa Izby, ale także w obszarze kontroli prowadzonych przez różne uprawnione instytucje, jest zjawiskiem dalece niepożądanym i mającym negatywny wpływ na kwestie związane z przebiegiem postępowań o udzielenie zamówienia publicznego m.in. w obszarze wydatkowania środków publicznych – uzasadnia potrzebę zmian Michał Trybusz, rzecznik prasowy Urzędu Zamówień Publicznych, który przygotował projekt nowelizacji.
Jednolitość potrzebna, ale nie za wszelką cenę
Eksperci, których „Rzeczpospolita” poprosiła o komentarz, nie mają wątpliwości, że rozbieżności w orzecznictwie powodują z jednej strony niepewność na rynku zamówień publicznych, a z drugiej zachęcają do podnoszenia zarzutów w przetargach, na zasadzie „a nuż się uda”. Każdy z naszych rozmówców ma jednak większe lub mniejsze obawy, co do kierunku proponowanych zmian.
– Rozumiem potrzebę ujednolicania orzecznictwa, ale nie może to prowadzić do osłabiania niezależności członków KIO. Trzeba zapytać, co jest źródłem rozbieżności, a są nim niewątpliwie niezrozumiałe i niejasne przepisy. Zamiast mechanizmu, który w praktyce może przyznać bardzo szerokie kompetencje 15 osobom, trzeba podjąć trud ograniczenia takich wątpliwości – podkreśla dr Wojciech Hartung, counsel w kancelarii Addleshaw Goddard.
Zwraca on uwagę, że uchwały wiążące orzeczników będą mogły zapadać większością głosów przy obecności połowy wszystkich członków KIO, która dzisiaj liczy 55 osób. To w praktyce oznacza, że mniejszość będzie mogła narzucić większości swą interpretację.
Zdaniem niektórych mogą wręcz pojawić się obawy, czy Izba wciąż ma status sądu. A bez tego nie mogłaby chociażby kierować pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
– Dotychczas KIO była przez TSUE uznawana za sąd, ze względu na swą niezależność i orzekanie na podstawie ustaw. Nie wiem, czy pozostanie to aktualne po zmianach, które wymuszą na członkach Izby stosowanie się do uchwał, czyli norm pozaustawowych, zwłaszcza gdy będą mieli inne zdanie w sprawie interpretacji danego przepisu – zauważa dr hab. Włodzimierz Dzierżanowski, wykładowca Uczelni Łazarskiego, radca prawny w Sienna Dzierżanowski sp.k.
– Mam ambiwalentne odczucia wobec tej propozycji. Z jednej strony orzecznictwo KIO bez wątpienia powinno być bardziej jednolite. Z drugiej natomiast obawiam się, czy nie jest to zbyt duża ingerencja w niezależność orzeczniczą członków Izby. Taką moc wiążącą, dla składów Sądu Najwyższego, w polskim prawie mają tylko uchwały Sądu Najwyższego mające moc zasady prawnej – komentuje Aldona Kowalczyk, radca prawny z kancelarii 4K Legal.
Jak uchwały SN
Nawet zgromadzenia ogólne sędziów sądów apelacyjnych nie mogą narzucać swej interpretacji przepisów. Tymczasem, zgodnie z projektem, taką moc będą miały uchwały Zgromadzenia Ogólnego KIO, która przy sporach przetargowych pełni rolę specjalistycznego sądu pierwszej instancji.
– Projektowane przepisy przewidują, że uchwały będą podejmowane przez Zgromadzenie Ogólne Izby, które tworzą wszyscy członkowie Izby. Pozwala to na przedyskutowanie w gronie członków Izby zaistniałych rozbieżności i podjęcie decyzji rozstrzygającej w tym obszarze. Należy przy tym podkreślić, że uchwały nie będą dotyczyły konkretnych spraw, tylko zaistniałych rozbieżności orzeczniczych – odpiera zarzuty Michał Trybusz.
Problem może pojawić się jednak nie tylko wówczas, gdy skład orzekający w konkretnej sprawie będzie miał inne zdanie niż większość Zgromadzenia Ogólnego KIO. Sąd Zamówień Publicznych (SZP), a więc druga instancja, nie będzie już związana uchwałami. Co wówczas?
– Zupełnie nie wiem, co powinni zrobić członkowie KIO, gdy SZP nie będzie zgadzał się z interpretacją narzuconą przez uchwałę Izby. Zwłaszcza jeśli będą podzielać kierunek wyższej instancji. Mają orzekać nie tylko ze świadomością, że ich wyrok zostanie uchylony, ale na dodatek wbrew samym sobie? – zastanawia się dr hab. Włodzimierz Dzierżanowski.
– Nawet jeśli orzecznictwo SZP będzie odmienne, to, czytając literalnie przepisy, członkowie KIO będą musieli stosować się do uchwały. Czy będzie to oznaczało, że może dojść do sytuacji, w której cały skład wydający wyrok zgłosi przy tym zdania odrębne? Impas ten będzie trwał aż do ewentualnej nowej uchwały, która dostosuje interpretację do orzecznictwa wyższej instancji – dodaje dr Wojciech Hartung. Zastanawia się on wręcz, czy takie rozwiązanie nie narusza prawa unijnego. Większość przepisów ustawy PrZamPubl ma swoje źródło w dyrektywach, a ich wiążącej interpretacji może dokonać jedynie TSUE.
Objaśnienia i wytyczne
Jednolitości interpretacyjnej mają też służyć objaśnienia i wytyczne wydawane przez UZP. One również rodzą obawy. Tym bardziej, że zgodnie z proponowanym art. 601 ust. 3 „zamawiający nie może ponosić negatywnych skutków w zakresie, w jakim zastosował się do objaśnień prawnych”.
– Obawiam się, że przepisy dotyczące objaśnień mogą prowadzić do powstania prawa powielaczowego, wykładni narzucanej przez UZP – mówi Aldona Kowalczyk.
Czytając przepis literalnie, można zastanawiać się, czy również KIO musiałaby przestrzegać reguły, że zastosowanie się do objaśnień nie może powodować negatywnych skutków dla zamawiającego. UZP zapewnia, że chodzi wyłącznie o kontrolę udzielania zamówień i objaśnienia nie będą wiązać KIO.
– Przepis dotyczyć będzie tylko obszaru kontroli procesu udzielania zamówień publicznych. Regulacja ma być dodana do przepisu art. 601 ustawy PrZamPubl, który znajduje się w dziale „Kontrola udzielania zamówień”. Oznacza to, że stanowisko prezesa UZP wyrażone w objaśnieniach prawnych nie będzie wiązało KIO – wyjaśnia Michał Trybusz.
Nie rozwiewa to jednak wątpliwości pytanych przez „Rz” ekspertów.
– Nawet jeśli tak przyjąć, to wciąż pozostaje wątpliwość, jak to wpłynie na niezależność sądów administracyjnych, które przecież ostatecznie rozpoznają skargi dotyczące kontroli zamówień finansowanych ze środków UE, które obowiązkowo kontroluje też prezes UZP – zauważa dr hab. Włodzimierz Dzierżanowski.
– Na dodatek objaśnienia te siłą rzeczy będą wpływać również na wykonawców. Korzystne dla jednego, mogą być niekorzystne dla innego, stawiając go w dużo gorszej sytuacji – dodaje.
Objaśnienia i wytyczne mają być dodatkowymi narzędziami zapewniającymi jednolite stosowanie przepisów obok już istniejących opinii prawnych prezesa UZP.
– Przyznaję, że nie rozumiem idei wprowadzania tych nowych instrumentów – objaśnień i wytycznych. Prezes ma uprawnienia do wydawania opinii – jeśli to nie wystarcza, można doprecyzować ich skutki. To wystarczające – uważa dr Wojciech Hartung.
Najdroższy sąd w Polsce
Projekt zakłada też podwyżkę wpisu, jaki muszą uiszczać wykonawcy, by ich odwołanie zostało rozpoznane przez KIO. Po przekroczeniu wartości 30 mln euro w zamówieniu na roboty budowlane przedsiębiorcy będą musieli zapłacić 150 tys. zł za jedno odwołanie. W praktyce oznacza to, że spory przetargowe staną się najdroższe, w całym polskim sądownictwiwe. Maksymalna opłata w sprawach cywilnych jest bowiem ograniczona do 100 tys. zł.
Wpis w wysokości 60 tys. zł firmy będą musiały zapłacić przy zamówieniach na roboty budowlane o wartości od 15 mln do 30 mln euro. Poniżej 15 mln euro (ale powyżej progów unijnych) koszt rozstrzygnięcia sporu wyniesie 30 tys. zł. Najmniej (12 tys. zł) przedsiębiorcy zapłacą przy dostawach i usługach poniżej progów unijnych, kolejne progi wyniosą: 15 tys. i 24 tys. zł. Dla porównania – dzisiaj najniższy wpis wynosi 7,5 tys. zł, a maksymalny 20 tys. zł.
Etap legislacyjny: konsultacje publiczne
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
