Zaskarżone rozstrzygnięcie
Decyzją z 8.12.2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie (dalej: Organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 KPA w zw. z art. 6a ust. 2 pkt. 1 ustawy z 6.4.1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 636; dalej: PolicjaU) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z 19.8.2025 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.
Stanowisko Skarżącego
W niniejszej sprawie – zdaniem WSA w Krakowie – M.O. (dalej: Skarżący), były funkcjonariusz Policji, domagał się swoich roszczeń majątkowych, uważając, że właściwa w tym względzie jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Jego stanowisko było niezmienne i konsekwentne od sformułowania pisma z 25.6.2025 r. aż do treści skargi, o czym świadczą co najmniej trzy elementy przedmiotowego pisma:
- skierowanie go do Komendy Miejskiej Policji w Krakowie, a więc jednostki budżetowej, nie zaś do Komendanta jako organu administracji;
- zatytułowanie pisma „Wezwanie do zapłaty”, co świadczy o tym, że jest to charakterystyczne pismo przedsądowe w postępowaniu cywilnym, jeden ze sposobów pozasądowego rozwiązania sporu;
- wyraźne stanowisko Skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, wyrażone w pkt. 10 uzasadnienia wezwania do zapłaty, że w sprawie nie ma żadnych podstaw prawnych do wydania decyzji w myśl przepisów KPA.
Zdaniem WSA w Krakowie ww. okoliczności (uwzględniane łącznie, jak i każda z osobna) jasno wskazują na zamiar Skarżącego dochodzenia swoich roszczeń w drodze postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym. Co więcej – zdaniem WSA w Krakowie – żaden z elementów ww. pisma nie wskazuje, że mogłoby ono stanowić wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Nie sposób zatem zrozumieć, dlaczego i na jakiej podstawie Organ uznał, że stanowi on wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 61 KPA.
Wszczęcie postępowania administracyjnego
WSA w Krakowie wskazał, że KPA przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania:
- na żądanie strony, czyli z inicjatywy podmiotu, o którym mowa w art. 28 KPA, albo
- z urzędu, a więc z inicjatywy organu.
W przedmiotowej sprawie przepisy szczególne, w tym PolicjaU, nie regulują tej kwestii odmiennie. Nie ulega wątpliwości, że niniejsze postępowanie mogło być wszczęte tylko na wniosek Skarżącego, bo w sprawie chodzi o realizację jego uprawnień, a nie obowiązków publicznoprawnych. Skarżący jest zatem wyłącznie ich dysponentem i od jego woli zależy, czy je realizuje, czy też nie (co dotyczy też wyboru drogi administracyjnej albo sądowej). Wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Sprawy, w których toczą się postępowania wszczynane w tych dwóch formach, są sobie wyraźnie przeciwstawiane, a w orzecznictwie akcentuje się, że niedopuszczalne jest mieszanie form wszczęcia postępowania i mających do nich zastosowanie regulacji procesowych, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak jak postępowania wszczętego z urzędu. W sprawach, w których przepis prawa wymaga wniosku strony, niedopuszczalne jest działanie przez organ z urzędu.
Zgoda strony
W art. 61 § 2 KPA przewidziano wprawdzie wyjątek od tej zasady, który jednak, co jasno wynika z akt sprawy i uzasadnienia obu decyzji, nie zachodził i nie był przez organy realizowany. W takim bowiem przypadku konieczna jest zgoda strony, która musi być uzyskana w toku postępowania przed wydaniem decyzji. Zgoda taka powinna mieć formę odpowiadającą treści podania, w rozumieniu art. 61 § 3 KPA, i być wyrażona stanowczo, a więc jednoznacznie i bezwarunkowo. Nieuzyskanie takiej zgody sprawia, że organ jest obwiązany umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 KPA. WSA w Krakowie zaznaczył, że ww. zgoda nie może być w żadnym wypadku milcząca, dorozumiana. Zatem kolejny krok organów w niniejszej sprawie, w postaci poinformowania Skarżącego (pismo z 10.7.2025 r.) o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w trybie art. 10 KPA), a także brak odpowiedzi Skarżącego na to pismo, w żadnym wypadku nie może stanowić o milczącej zgodzie Skarżącego na prowadzenie postępowania administracyjnego (rzekomo) na jego wniosek. W postępowaniu administracyjnym – w przeciwieństwie do postępowania cywilnego – nie mamy bowiem do czynienia z równością stron. Organ administracji, jako gospodarz postępowania administracyjnego, jest w sposób oczywisty uprzywilejowany wobec strony tego postępowania i nie może w ten sposób wykorzystywać swojej przewagi i wymuszać przeniesienia sporu na drogę postępowania administracyjnego bez wyraźnej woli rzekomego wnioskodawcy w tym postępowaniu (a jedynie w drodze milczącej, dorozumianej zgody).
WSA w Krakowie pokreślił, że sądy administracyjne są powołane do rozstrzygania sporów pomiędzy (szeroko rozumianym) państwem a obywatelem. Skoro obywatel chce prowadzić spór na drodze postępowania cywilnego, organy nie mogą wymuszać na obywatelu przenoszenia tego sporu na drogę postępowania administracyjnego, w którym mają przewagę.
Podsumowując, WSA w Krakowie stwierdził, że od pierwszego pisma sformułowanego przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżący nie wnosił o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, lecz realizował tzw. przedsądowe wezwanie do zapłaty, jako jeden ze sposobów przedsądowego załatwienia sprawy, poprzedzający wniesienie powództwa do sądu powszechnego. Stanowisko to konsekwentnie podtrzymał w odwołaniu od decyzji Organu I instancji oraz w skardze do WSA w Krakowie. W rozpoznanej sprawie Skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i sam świadomie podejmował decyzje, w tym wybór co do trybu postępowania.
Rozstrzygnięcie WSA w Krakowie
Kończąc, WSA w Krakowie wskazał, że w niniejszej sprawie istotne jest usunięcie wszelkich skutków postępowania administracyjnego, prowadzonego rzekomo na wniosek Skarżącego, które nigdy nie powinno się toczyć, brak było bowiem koniecznego wniosku strony do jego zainicjowania. W tym zakresie WSA w Krakowie stwierdził, że w orzecznictwie podnosi się, iż stosownie do art. 134 § 1 PostAdmU sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd, na podstawie art. 135 PostAdmU, stosuje przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (wyrok WSA w Białymstoku z 23.11.2021 r., II SA/Bk 646/21, Legalis).
WSA w Krakowie wskazał więc, że w rozpoznanej sprawie, konieczne jest uchylenie decyzji organów obu instancji i obligatoryjne umorzenie postępowania administracyjnego, przewidziane w art. 105 § 1 KPA. Jednocześnie WSA w Krakowie wyjaśnił, że sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek, wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania.
Na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie WSA w Krakowie miał możliwość wypowiedzenia się na temat podstawowych zasad związanych z wszczęciem postępowania administracyjnego i jego zakończeniem (przez sam sąd). W tym kontekście WSA w Krakowie podkreślił znaczenie rozróżnienia dwóch trybów wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. z urzędu i na wniosek strony, i braku możliwości ich łączenia, mieszania. WSA w Krakowie wykorzystał też przewidzianą przez ustawodawcę możliwość definitywnego zakończenia postępowania administracyjnego – umorzenia go przez sam sąd, bez udziału organu. Takie rozstrzygnięcie zapadło bowiem w analizowanej sprawie.
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
