Stan faktyczny
Spór rozpoczął się w marcu 2023 r. Wójt gminy zwrócił się do GDDKiA o niezwłoczne usunięcie odpadów z działki będącej w jej trwałym zarządzie, znajdującej się w miejscowości na terenie gminy. Z dokumentacji fotograficznej wynikało, że nieruchomość jest zanieczyszczona różnego rodzaju odpadami. GDDKiA odmówiła wykonania wezwania. W odpowiedzi wskazała, że znajdująca się tam droga nie ma statusu drogi krajowej – jest drogą lokalną stanowiącą część układu dróg gminnych. Według Dyrekcji o tym, kto jest zarządcą drogi, decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu. Zdaniem GDDKiA obowiązek utrzymania czystości spoczywał zatem na wójcie jako zarządcy drogi gminnej. Ponieważ odpady nie zostały usunięte, wójt ponownie wezwał GDDKiA do działania. Dyrekcja podtrzymała swoje stanowisko, wskazując również, że brak formalnej uchwały o zaliczeniu odcinka do dróg gminnych nie przesądza o braku kompetencji gminy do zarządzania drogą.
W maju 2023 r. wójt wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania. W czerwcu przeprowadzono oględziny z udziałem przedstawicieli urzędu gminy i GDDKiA, z których sporządzono dokumentację fotograficzną oraz ustalono lokalizację odpadów na mapie ewidencyjnej. Dwa miesiące później wójt wydał decyzję na podstawie art. 26 ustawy z 14.12.2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587; dalej: OdpadyU). Nałożył na GDDKiA obowiązek usunięcia wszystkich zgromadzonych odpadów i przekazania ich uprawnionemu podmiotowi zajmującemu się gospodarowaniem odpadami. Organ zakwalifikował znalezione przedmioty jako odpady w rozumieniu przepisów i wyznaczył termin wykonania obowiązku.
Dyrekcja odwołała się od decyzji, a sprawa trafiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało decyzję w mocy. Kolegium przypomniało, że zgodnie z art. 26 OdpadyU nakaz usunięcia odpadów może zostać skierowany do ich posiadacza. Kluczowe znaczenie miał więc art. 3 ust. 1 pkt 19 OdpadyU, definiujący pojęcie „posiadacza odpadów”. Przepis ten zawiera szczególne domniemanie prawne – przyjmuje się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. SKO wyjaśniło, że pojęcie „władającego powierzchnią ziemi” należy interpretować zgodnie z art. 3 pkt. 44 ustawy z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 647). Oznacza ono właściciela nieruchomości albo podmiot ujawniony jako władający gruntem w ewidencji gruntów i budynków. Ponieważ działka znajdowała się w trwałym zarządzie GDDKiA, organ uznał ją za władającego nieruchomością. Tym samym na Dyrekcji ciążył obowiązek wykazania, że posiadaczem odpadów jest inny podmiot. Kolegium podkreśliło, że obalenie domniemania wymaga przedstawienia dowodów wskazujących konkretną osobę lub podmiot, który nielegalnie umieścił odpady na nieruchomości. Nie wystarcza samo twierdzenie, że inny podmiot ma ustawowy obowiązek utrzymania czystości. GDDKiA nie wykazała, kto rzeczywiście porzucił odpady, dlatego nie zdołała uwolnić się od odpowiedzialności.
Stanowisko WSA w Warszawie
Po niekorzystnym rozstrzygnięciu Dyrekcja zaskarżyła decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale ten oddalił skargę. Sąd uznał, że organy prawidłowo zastosowały przepisy OdpadyU. Wskazał, że odpowiedzialność za usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania opiera się przede wszystkim na statusie posiadacza odpadów. Jeżeli nie można ustalić sprawcy ich porzucenia, zastosowanie znajduje ustawowe domniemanie odnoszące się do władającego nieruchomością. Sąd stwierdził również, że przepisy o utrzymaniu czystości na drogach nie zastępują regulacji zawartych w OdpadyU.
Rozstrzygnięcie NSA
GDDKiA wniosła skargę kasacyjną, ale Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28.4.2026 r., III OSK 2961/24, Legalis, nie podzielił jej argumentów. W obszernym uzasadnieniu wyjaśnił cel art. 26 OdpadyU. Przepisy te mają umożliwiać skuteczną walkę z tzw. dzikimi wysypiskami. Z tego powodu ustawodawca wprowadził wyjątek od klasycznej zasady pełnego ustalania sprawcy. Jeżeli nie można ustalić osoby, która pozostawiła odpady, organ może oprzeć się na domniemaniu, że odpowiada za nie władający nieruchomością. Ciężar obalenia tego domniemania spoczywa właśnie na nim. NSA podkreślił, że dla skutecznego obalenia domniemania nie wystarczy wskazanie podmiotu, który ma określone obowiązki związane z utrzymaniem porządku. Konieczne jest wykazanie konkretnego sprawcy, który umieścił odpady na nieruchomości bez zgody władającego, a w omawianej sprawie takiego dowodu nie przedstawiono. Sąd odniósł się również do argumentów dotyczących drogi gminnej. Wyjaśnił, że obowiązki zarządcy mogą mieć znaczenie tylko wtedy, gdy odpady znajdują się faktycznie na drodze lub w pasie drogowym. Tymczasem z materiału dowodowego, map oraz dokumentacji fotograficznej wynikało, że odpady były położone poza drogą i poza pasem drogowym, choć nadal na działce pozostającej w trwałym zarządzie GDDKiA. NSA zwrócił uwagę, że Dyrekcja nie przedstawiła dokumentacji geodezyjnej pozwalającej wykazać przebieg granic pasa drogowego i udowodnić, że odpady znajdowały się na obszarze zarządzanym przez gminę. Nie wykazała także żadnego konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za ich porzucenie. W tej sytuacji ustawowe domniemanie nie zostało obalone.
Wyrok NSA z 28.4.2026 r., III OSK 2961/24 , Legalis
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
