Stan faktyczny i przebieg sprawy
WSA w Gdańsku uwzględnił skargę i uchylił zarówno decyzję Wojewody Pomorskiego, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty Starogardzkiego.
Sprawa dotyczyła skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego utrzymującą w mocy sprzeciw Starosty Starogardzkiego wobec zgłoszenia budowy budynku letniskowego o powierzchni zabudowy do 51,45 m2 na wskazanej działce.
Skarżąca dokonała zgłoszenia zamiaru budowy kolejnego budynku letniskowego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 524; dalej: PrBud). Organ I instancji wniósł sprzeciw, uznając, że planowana inwestycja nie mieści się w katalogu robót możliwych do realizacji na zgłoszenie. Sedno stanowiska organu sprowadzało się do założenia, że jedna osoba fizyczna może na jednej działce budowlanej zgłosić tylko jeden budynek rekreacji indywidualnej. Starosta powołał się przy tym na to, że skarżąca już wcześniej, w 2021 r., zrealizowała na tej samej działce inny budynek rekreacji indywidualnej.
Wojewoda Pomorski utrzymał to stanowisko. W uzasadnieniu przyjął, że skoro skarżąca ma już jeden taki obiekt, to kolejny budynek byłby wykorzystywany przez inne osoby, co miałoby przeczyć „indywidualnemu” charakterowi rekreacji. Organ odwoławczy dodatkowo wywodził, że drugi obiekt może być wykorzystywany komercyjnie, niezależnie od deklaracji inwestorki, iż zamierza udostępniać go w kręgu rodzinnym i prywatnym.
W skardze do WSA skarżąca zarzuciła przede wszystkim błędną wykładnię pojęcia „budynku rekreacji indywidualnej” i nieuprawnione dopisanie do ustawy ograniczenia, zgodnie z którym na jednej działce dopuszczalny byłby tylko jeden taki obiekt. Podnosiła również, że organy oparły się na domysłach co do rzekomego usługowego charakteru inwestycji, mimo braku dowodów na prowadzenie działalności usługowej.
Uzasadnienie Sądu
Rdzeniem rozstrzygnięcia jest odrzucenie tezy organów, że „indywidualny” charakter rekreacji oznacza dopuszczalność tylko jednego budynku dla jednego właściciela na jednej działce. Sąd częściowo zgodził się z punktem wyjścia organów, że budynek rekreacji indywidualnej służy zaspokojeniu potrzeb wypoczynkowych właściciela, ale wyraźnie oddzielił tę cechę od liczby obiektów realizowanych na nieruchomości. W uzasadnieniu przyjął, że pojęcie rekreacji indywidualnej odróżnia rekreację organizowaną we własnym zakresie od działalności zorganizowanej lub usługowej, a nie służy wykluczeniu korzystania z obiektu przez rodzinę czy osoby bliskie.
To właśnie ten element stanowi ratio decidendi: ustawowe pojęcie „budynku rekreacji indywidualnej” nie może być interpretowane rozszerzająco na niekorzyść inwestora przez dopisywanie ograniczenia, którego ustawa nie przewiduje. Sąd wskazał, że jedynym ilościowym ograniczeniem budowy takich obiektów w trybie zgłoszenia jest relacja liczby budynków do powierzchni działki, określona jako 1 budynek na każde 500 m2. Skoro więc ustawodawca wprost uregulował limit ilościowy w taki sposób, to nie ma podstaw, aby administracyjnie konstruować dodatkową regułę „jeden właściciel – jeden obiekt”.
Drugą przesłanką rozstrzygającą było zakwestionowanie sposobu dowodzenia przyjętego przez organy. Sąd uznał, że o usługowym charakterze inwestycji nie może świadczyć sam fakt planowania drugiego budynku na tej samej działce. Organ wyprowadził z tej okoliczności wniosek o możliwym komercyjnym wykorzystaniu obiektu, ale nie powołał na to żadnych konkretnych dowodów. WSA podkreślił, że twierdzenie o zamiarze prowadzenia usług turystycznych było wyłącznie spekulacją co do przyszłego sposobu użytkowania budynku. Z akt sprawy, jak zaznaczył sąd, nie wynikało nawet, aby skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, w szczególności turystyczno-usługową.
Trzeci istotny element dotyczył granic postępowania zgłoszeniowego. Sąd przyjął, że kwestia ewentualnego użytkowania budynku niezgodnie z jego przeznaczeniem może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego dopiero wtedy, gdy taka okoliczność rzeczywiście zaistnieje. Nie wolno natomiast antycypować przyszłego naruszenia i już na etapie zgłoszenia odmawiać inwestorowi możliwości skorzystania z uproszczonego trybu tylko dlatego, że organ przewiduje potencjalne nadużycie. Innymi słowy: sprzeciw nie może opierać się na prognozie przyszłych, nieudowodnionych działań inwestora.
Sąd powiązał ten wniosek także z ochroną prawa własności i prawa zabudowy. Z uzasadnienia wynika wyraźnie, że reglamentacja procesu inwestycyjnego jest ustawowym ograniczeniem prawa własności, ale organy mogą stosować takie ograniczenia wyłącznie wtedy, gdy wynikają one wprost z przepisów rangi ustawowej. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia ograniczeń prowadząca do zawężenia uprawnień właściciela. WSA odwołał się tu zarówno do konstytucyjnej ochrony własności, jak i do zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, jeżeli postępowanie prowadzi do ograniczenia jej uprawnienia.
Dodatkowo sąd wskazał, że także z punktu widzenia przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowisko organów było wadliwe. Ryzyko wykorzystania z obiektu w sposób niezgodny z warunkami zabudowy nie zostało bowiem wymienione jako przesłanka uzasadniająca sprzeciw. W uzasadnieniu pojawia się więc kolejny ważny wniosek: organ nie może tworzyć pozaprzepisowych podstaw sprzeciwu przez odwołanie do hipotetycznego, przyszłego sposobu korzystania obiektu.
Ryzyka
Wyrok nie oznacza, że każdy kolejny obiekt automatycznie będzie kwalifikowany jako budynek rekreacji indywidualnej. Sąd nie wyłączył możliwości zakwestionowania inwestycji, jeżeli z konkretnych okoliczności sprawy rzeczywiście wynikałby jej usługowy charakter. Z uzasadnienia wynika tylko tyle, że nie wolno tego zakładać z góry i bez dowodów.
Ryzyko pozostaje więc tam, gdzie dokumentacja inwestycji, sposób prezentacji przedsięwzięcia albo inne ustalone okoliczności wskazywałyby na rzeczywiste ukierunkowanie na świadczenie usług turystycznych dla nieoznaczonego kręgu klientów. W takiej sytuacji organ może próbować wykazywać, że obiekt nie odpowiada deklarowanej funkcji. Sam wyrok nie przesądza, jak szeroki katalog dowodów byłby w takim przypadku wystarczający. Wskazuje jedynie, że w tej konkretnej sprawie dowodów zabrakło.
Trzeba też uważać na to, że sąd wyraźnie rozróżnił zgodność samego zgłoszenia od późniejszego korzystania z obiektu. To oznacza, że nawet jeśli inwestor wygra na etapie zgłoszenia, późniejsze używanie budynku w sposób niezgodny z przeznaczeniem może stać się przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Wyrok chroni więc przed prewencyjnym, spekulatywnym sprzeciwem, ale nie daje „immunitetu” na przyszłe naruszenia.
Wreszcie, w treści uzasadnienia nie ma pełniejszej analizy wszystkich zarzutów proceduralnych podniesionych w skardze, w tym kwestii doręczeń.
Komentarz
Wyrok ma znaczenie nie tylko dla inwestorów prywatnych, ale szerzej dla podmiotów planujących realizację obiektów w uproszczonych reżimach inwestycyjnych. Najważniejszy praktyczny wniosek jest taki, że organ nie może odmówić możliwości realizacji inwestycji na zgłoszenie wyłącznie dlatego, że inwestor wcześniej zrealizował już podobny obiekt na tej samej nieruchomości. Jeżeli ustawa formułuje obiektywny limit ilościowy związany z powierzchnią działki, to właśnie ten limit powinien być punktem odniesienia.
Jeżeli organ przypisuje inwestycji charakter usługowy, powinien wykazać to konkretnymi okolicznościami, a nie opierać się na konstrukcji: drugi budynek oznacza potencjalną działalność komercyjną. Dla inwestora oznacza to, że warto konsekwentnie przedstawiać dokumenty i wyjaśnienia pokazujące deklarowaną funkcję obiektu, ale jednocześnie można bronić się argumentem, że sama hipotetyczna możliwość innego wykorzystania nie przesądza o kwalifikacji zamierzenia.
W sporach dotyczących zgłoszenia warto odróżniać etap realizacji inwestycji od etapu późniejszego użytkowania obiektu. To rozróżnienie jest w tym wyroku bardzo wyraźne. Inaczej ocenia się zgodność zgłoszenia z warunkami ustawowymi, a inaczej ewentualne późniejsze naruszenia związane ze sposobem korzystania z obiektu. Organ nie powinien mieszać tych dwóch porządków.
Przy ograniczaniu prawa zabudowy organy nie mogą stosować wykładni rozszerzającej na niekorzyść strony. To argument szczególnie użyteczny tam, gdzie przepis określa katalog warunków lub przesłanek w sposób zamknięty, a organ próbuje w praktyce dopisać kolejne wymogi.
Wyrok WSA w Gdańsku z 3.6.2026 r., II SA/Gd 72/26 , Legalis
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
