Kontrola organów nadzoru budowlanego musi być dokładna

Stan faktyczny i przebieg sprawy

WSA w Gliwicach, uwzględniając złożoną skargę, uchylił zarówno decyzję WINB, jak i poprzedzającą ją decyzję PINB.

Sedno rozstrzygnięcia miało charakter procesowy: Sąd nie przesądził definitywnie, że odstępstwa nie miały miejsca, ale uznał, że organy nie wykazały ich w sposób odpowiadający wymogom postępowania administracyjnego i nie uzasadniły należycie, dlaczego w sprawie zasadne było nałożenie obowiązku przedłożenia projektu zamiennego w przyjętym kształcie.

Sprawa dotyczyła robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Po wszczęciu postępowania przez PINB organ przeprowadził oględziny i uznał, że inwestycja została wykonana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki.

Według ustaleń PINB budynek miał inne wymiary niż przewidziane w projekcie, a ponadto zamiast przewidzianego zbiornika bezodpływowego na wodę deszczową wykonano drenaż z odprowadzaniem wód do rowu przydrożnego. Organ przyjął, że przekroczenie dopuszczalnej 2% zmiany parametrów budynku oznacza istotne odstąpienie od projektu, podobnie jak zmiana sposobu odprowadzania wód opadowych, która w ocenie organów zwiększała oddziaływanie obiektu poza działkę inwestorów.

W konsekwencji PINB, po uprzednim wstrzymaniu robót, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu zamiennego oraz projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót.

Skarżący od początku kwestionowali zarówno sposób dokonania pomiarów, jak i ocenę zmian w zagospodarowaniu terenu. Twierdzili, że organy niezasadnie uwzględniły przy pomiarach elementy izolacji oraz ozdobne elementy elewacji, co miało sztucznie prowadzić do przekroczenia progu 2%. Utrzymywali też, że drenaż miał charakter tymczasowy, został usunięty, a odprowadzanie wody przywrócono do rozwiązania zgodnego z projektem przez wykonanie zbiornika na deszczówkę.

WINB częściowo zmienił decyzję organu I instancji wyłącznie co do terminu wykonania obowiązku, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Następnie inwestorzy wnieśli skargę do WSA w Gliwicach, domagając się przede wszystkim wyeliminowania decyzji z obrotu oraz podnosząc zarzuty dotyczące błędnych ustaleń faktycznych i wadliwej oceny charakteru odstępstw.

Uzasadnienie

Rdzeń uzasadnienia koncentruje się na standardzie ustaleń faktycznych, jaki musi zostać zachowany w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Sąd wyraźnie przyjął, że zastosowanie instrumentów z art. 50–51 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 524 ze zm.) – dalej: PrBud, wymaga uprzedniego dokładnego ustalenia, czy rzeczywiście doszło do robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę.

WSA nie zakwestionował samej zasady, że istotne odstąpienie od projektu może uruchamiać postępowanie naprawcze. Przeciwnie, zaakcentował, że jeżeli inwestor dokonał istotnych odstępstw bez uprzedniej zmiany pozwolenia na budowę, organ może wszcząć procedurę przewidzianą w art. 50–51 PrBud. Istota problemu w tej sprawie była jednak inna: organy nie wykazały w sposób dostateczny, że przesłanki zastosowania tego reżimu zostały rzeczywiście spełnione w ustalonym zakresie.

Kluczowe znaczenie miała ocena sposobu ustalenia wymiarów budynku. Skarżący konsekwentnie podnosili, że do pomiarów wliczono elementy, które nie powinny wpływać na ocenę przekroczenia 2% progu, w szczególności izolację i dekoracyjne części elewacji. Organ odwoławczy wprawdzie przedstawił ogólne wywody, jakie elementy co do zasady nie powinny być uwzględniane przy pomiarach, ale, jak wynika z uzasadnienia, nie przełożył tego w sposób przekonujący na realia konkretnej sprawy. Sąd wskazał, że ze szkicu stanowiącego załącznik do protokołu oględzin nie wynikało jasno, czy pomiary wykonano prawidłowo. Innymi słowy: organ opisał pewien model oceny, lecz nie wykazał, że tak właśnie postąpił w tej konkretnej sprawie.

To właśnie ten brak powiązania ogólnych założeń z konkretnym materiałem dowodowym przesądził o wadliwości rozstrzygnięcia. Sąd zaakcentował, że organy nadzoru budowlanego nie są zwolnione z obowiązku wszechstronnej i wnikliwej oceny zgodności inwestycji z projektem. Jeżeli więc to od kilku centymetrów i sposobu ich liczenia zależy zakwalifikowanie zmiany jako istotnej, ustalenia muszą być szczególnie precyzyjne, sprawdzalne i należycie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji.

Podobnie Sąd ocenił wątek zagospodarowania działki i odprowadzania wód opadowych. Z uzasadnienia wynika, że organy przyjęły istotne odstąpienie od projektu również dlatego, że zamiast zbiornika bezodpływowego wykonano drenaż z odprowadzeniem wody do rowu. Jednocześnie skarżący twierdzili, że rozwiązanie to miało charakter przejściowy, zostało usunięte, a inwestycję przywrócono do zgodności z projektem. Sąd nie rozstrzygnął merytorycznie, która wersja była prawidłowa, ale uznał, że właśnie to wymagało rzetelnego wyjaśnienia przez organy. Nie wystarczało poprzestanie na wcześniejszym ustaleniu samego faktu istnienia drenażu, skoro strona twierdziła, że stan ten został następnie zmieniony.

Ocena możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem

Drugi ważny element dostrzeżony przez Sąd dotyczy samej konstrukcji decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 PrBud. Sąd przypomniał, że po ustaleniu odstępstw organ powinien nie tylko wskazać, jakie dokumenty inwestor ma przedłożyć, lecz także ocenić, czy doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem jest w ogóle możliwe. To rozróżnienie ma znaczenie praktyczne: czym innym jest odstępstwo, które może zostać zalegalizowane poprzez projekt zamienny, a czym innym odstępstwo, którego organ nie może zaakceptować. Dopiero po zbadaniu tej kwestii można przesądzić, czy wystarczy zobowiązać inwestora do sporządzenia projektu zamiennego, czy też konieczne jest dodatkowo nałożenie określonych robót lub czynności naprawczych.

Sąd zwrócił więc uwagę, że decyzja naprawcza nie może mieć charakteru automatycznego. Nie wystarczy wykazać, że coś się zmieniło względem projektu. Organ musi również ocenić znaczenie tych zmian z punktu widzenia legalizacji inwestycji i dobrać adekwatny środek prawny.

Praktyczne konsekwencje wyroku

Największym ryzykiem po stronie inwestora jest założenie, że spór o kilka centymetrów albo o techniczny detal projektu ma wyłącznie marginalne znaczenie. Z tego orzeczenia wynika coś przeciwnego: właśnie takie elementy mogą przesądzać o zakwalifikowaniu zmiany jako istotnej, a w konsekwencji uruchomić pełne postępowanie naprawcze.

Trzeba jednak uważać również na drugą stronę medalu. Wyrok nie oznacza, że każde zakwestionowanie pomiaru albo każda deklaracja o przywróceniu zgodności z projektem automatycznie prowadzi do wygranej inwestora. Sąd nie przesądził tutaj, że odstępstw nie było. Uznał jedynie, że organy nie wykazały tego w sposób procesowo poprawny. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ może więc ponownie badać te same kwestie, ale musi zrobić to rzetelniej.

Ryzyko pozostaje też tam, gdzie inwestor samodzielnie modyfikuje rozwiązania projektowe w toku robót, licząc, że później uda się to wyjaśnić jako zmianę nieistotną. Z uzasadnienia wynika bowiem jasno, że istotne odstąpienia od projektu wymagają formalnego trybu i nie mogą być bagatelizowane.

Wreszcie, na poziomie procesowym trzeba uważać na dobór żądań i zarzutów. Sąd wprost zaznaczył, że w tej sprawie chybione było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. To przypomnienie, że nawet trafna krytyka działań organu nie przyniesie pełnego efektu, jeśli zostanie ubrana w nieadekwatny środek procesowy.

Komentarz

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →