Ogólnikowa odmowa dostępu do informacji publicznej nie wystarczy

Istota sporu

Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Agencji Rozwoju Aglomeracji Wrocławskiej Spółka Akcyjna (dalej: Spółka) z 24.2.2026 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek M.K. (dalej: Strona Skarżąca) z 12.1.2026 r. (dalej: Decyzja). Spółka uznała, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, a Strona Skarżąca nie wykazała, pomimo wezwania, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU).

Stan prawny

Odnosząc się do stanu prawnego, WSA we Wrocławiu wskazał, że DostInfPubU nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Art. 3 ust. 1 pkt 1 DostInfPubU stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Nie można – zdaniem WSA we Wrocławiu – stracić z pola widzenia, że charakter informacji publicznej przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (wyrok NSA z 23.11. 2018 r., I OSK 2951/16, Legalis).

WSA we Wrocławiu podkreślił, że kwalifikacja żądania jako dotyczącego informacji przetworzonej stanowi ograniczenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), wymusza na wnioskodawcy wykazanie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji, a w razie braku – skutkuje odmową udostępnienia informacji, która wszakże cały czas pozostaje informacją publiczną (wyrok WSA we Wrocławiu z 12.11.2025 r., IV SA/Wr 386/25, Legalis).

Stąd też, w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, niezwykle ważne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. W tym zakresie DostInfPubU odsyła do odpowiednich przepisów KPA (wyrok WSA we Wrocławiu z 30.8.2022 r., IV SA/Wr 165/22, Legalis). Zgodnie z art. 16 ust. 2 DostInfPubU, do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy KPA. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 KPA, decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na jej przetworzony charakter i brak wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 DostInfPubU wymaga sporządzenia uzasadnienia odnoszącego się do konkretnej sprawy. Uzasadnienie takiej decyzji nie może sprowadzać się do ogólnikowych twierdzeń, mogących mieć zastosowanie w każdej innej sprawie. Jeżeli podmiot zobowiązany chce prawidłowo wykazać zasadność swojej kwalifikacji musi podać konkretne argumenty (wyrok NSA z 13.6.2024 r. III OSK 2168/22, Legalis).

WSA we Wrocławiu wskazał, że fakt przygotowania informacji publicznej według kryteriów podanych przez wnioskodawcę nie w każdym przypadku oznaczać będzie, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Ostateczna kwalifikacja informacji publicznej jako przetworzonej musi być dokonywana na podstawie konkretnego przypadku i ustaleń poczynionych w danej sprawie (wyrok WSA we Wrocławiu z 29.8.2024 r., IV SA/Wr 49/24, Legalis). W pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie podmiotu zobowiązanego środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyroki NSA z 6.10.2011 r. I OSK 1199/11, Legalis oraz z 17.5.2012 r. I OSK 416/12, Legalis). W takiej sytuacji organ zobowiązany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej liczby koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki NSA z 4.8.2015 r., I OSK 1645/14, Legalis; oraz z 5.3.2015 r., I OSK 863/14, Legalis).

Stanowisko WSA we Wrocławiu

Zestawiając przedstawione uwagi z treścią Decyzji, WSA we Wrocławiu wskazał, że Spółka prawidłowo uznała, że zidentyfikowanie określonej informacji jako „przetworzonej” wymaga nawiązania do metodologii gromadzenia przez zobowiązaną Spółkę zawieranych umów oraz czynności, jakie należałoby wykonać, aby przygotować żądane zestawienie – świadczących o przetworzeniu informacji. Spółka – pomimo obszernego uzasadnienia Decyzji – nie skonkretyzowała potencjalnego wysiłku, który musiałby zostać zaangażowany w zadośćuczynienie wnioskowi. Spółka operowała samymi ogólnikami, powołując „szeroki zakres wniosku” oraz argumentując, że wykonanie żądanego zestawienia wiązałoby się „z dużym nakładem pracy i czasu”. Nie wiadomo przy tym, czy są to okoliczności obiektywnie ustalone, czy też tylko hipotetyczne przypuszczenia. Spółka nie podała przybliżonej liczby umów, które musiałyby zostać poddane analizie, nie uprawdopodobniła hipotecznego czasu potrzebnego na wykonanie zadania przez określoną liczbę pracowników, wskazała zaś na potrzebę „pełnego wyłączenia pracownika z bieżących obowiązków służbowych na znaczny okres”.

Stąd też WSA we Wrocławiu nie był w stanie zweryfikować – przez pryzmat zasad logiki oraz doświadczenia życiowego – czy realizacja wniosku „stanowiłaby istotne zakłócenie normalnego toku działalności Spółki”, czy też nie. Innymi słowy, uzasadnienie Decyzji ma charakter czysto „blankietowy” – zostało zredagowane w tak ogólny sposób, że w istocie mogłoby stanowić odmowę udostępnienia jakiejkolwiek informacji publicznej wskutek uznania, że obejmuje ona udostępnienie informacji przetworzonej.

Z tych powodów WSA we Wrocławiu uznał, że przyjęta w sprawie kwalifikacja wniosku jako dotyczącego informacji publicznej przetworzonej, jest co najmniej przedwczesna. Organ nie wykazał bowiem zaistnienia tego kwalifikowanego znamienia. W sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 107 § 3 KPA  w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 DostInfPubU). Na tym etapie postępowania, ze względu na to, że – w ocenie WSA we Wrocławiu – Spółka nie wykazała skutecznie, iż chodzi o informację przetworzoną, nie było konieczne ocenianie, czy Skarżąca wykazała szczególną istotność żądanych danych dla interesu publicznego. Ta okoliczność powinna być badana dopiero po ustaleniu ponad wszelką wątpliwość, że mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Kierując się przedstawioną argumentacją WSA we Wrocławiu – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143) uchylił Decyzję.

Komentarz

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →