Zasady przechowywania danych biometrycznych w Rejestrze Dowodów Osobistych

Tło sprawy

Obowiązujące przepisy DowodyU przewidują, że w Rejestrze Dowodów Osobistych przechowywane są dane pobierane od obywateli przy składaniu wniosku o wydanie dokumentu. Dotyczy to zarówno odcisków palców, jak i fotografii. Dane te, zgodnie z art. 56 ust. 2 DowodyU, mogą być przechowywane w rejestrze również po wydaniu dowodu, a następnie podlegają usunięciu po upływie przewidzianego okresu retencji.

Takie rozwiązanie zostało zakwestionowane na gruncie prawa unijnego. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 21.3.2024 r., C-61/22, Legalis, stwierdził, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1157 z 20.6.2019 r. w sprawie poprawy zabezpieczeń dowodów osobistych obywateli Unii i dokumentów pobytowych wydawanych obywatelom Unii i członkom ich rodzin korzystającym z prawa do swobodnego przemieszczania się (Dz.Urz. UE L 2019 Nr 188, s. 67) należy interpretować w ten sposób, iż dane biometryczne obywatela mogą być przechowywane wyłącznie w celu ich umieszczenia na nośniku dowodu osobistego, a następnie powinny zostać niezwłocznie usunięte. W ocenie Trybunału wszelkie dalsze przechowywanie takich danych w rejestrach centralnych narusza zasadę proporcjonalności oraz art. 7 i 8 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C z 2010 r. Nr 83, s. 389).

Aktualizacja stanowiska Prezesa UODO z sierpnia 2025 r.

Prezes UODO, odpowiadając na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, jednoznacznie potwierdził, że art. 56 ust. 2 DowodyU nie jest zgodny z rozporządzeniem 2019/1157, interpretowanym w świetle wyroku TSUE. W konsekwencji przepis ten musi zostać zmieniony.

Zdaniem Prezesa UODO, ustawodawca powinien wprost przesądzić, że po wydaniu dowodu osobistego z Rejestru Dowodów Osobistych usuwane są zarówno odciski palców, jak i fotografie, które obywatel dołączył do wniosku. W rejestrze nie powinny pozostawać żadne dane biometryczne poza niezbędnymi danymi identyfikacyjnymi, które nie mają charakteru szczególnej kategorii danych osobowych.

Stan prawny przed rekomendowaną nowelizacją

Przed rekomendowaną zmianą wskazywaną przez Prezesa UODO przepisy pozwalają obecnie na gromadzenie w Rejestrze Dowodów Osobistych danych biometrycznych także po wydaniu dowodu. Dane te mogą być przechowywane przez okres kilku lat, zależnie od cyklu życia dokumentu i przewidzianej retencji. Rozwiązanie to ma na celu m.in. usprawnienie procedur administracyjnych przy składaniu kolejnych wniosków, a także ułatwienie weryfikacji tożsamości.

Jednak TSUE uznał, że takie rozwiązanie jest nieproporcjonalne i narusza prawo do prywatności obywateli. Przechowywanie wrażliwych danych w scentralizowanych bazach stwarza bowiem ryzyko ich nadużycia oraz masowego naruszenia prywatności w przypadku wycieku lub nieuprawnionego dostępu.

Wcześniejsze działania UODO

Warto przypomnieć, że Prezes UODO już wcześniej sygnalizował potrzebę zmian legislacyjnych. W czerwcu 2024 r., bezpośrednio po ogłoszeniu wyroku TSUE, organ opublikował stanowisko, w którym wskazał, że polskie przepisy wymagają dostosowania do prawa unijnego. UODO zwrócił uwagę, że przechowywanie odcisków palców i fotografii w Rejestrze Dowodów Osobistych wykracza poza dopuszczalny zakres przetwarzania danych określony w rozporządzeniu 2019/1157.

Wówczas Prezes UODO poinformował ministra ds. Unii Europejskiej o konieczności rewizji DowodyU. Organ podkreślał, że brak reakcji ustawodawcy może prowadzić do powstania luki prawnej oraz narażać Polskę na zarzut niewykonania zobowiązań wynikających z prawa UE.

Zajęte przez Prezesa UODO stanowisko z sierpnia 2025 r. ma zatem charakter potwierdzający i uszczegóławiający wcześniejsze ostrzeżenia. O ile w 2024 r. UODO mówił o konieczności przeanalizowania zgodności przepisów z prawem unijnym, o tyle obecnie stwierdza jednoznacznie, że przepis art. 56 ust. 2 DowodyU jest sprzeczny z rozporządzeniem i musi zostać zmieniony.

Nowe wymogi – konieczność dostosowania ustawy

Aktualizacja Prezesa UODO przesądza, że nie wystarczy interpretacja przepisów w duchu wyroku TSUE – konieczna jest zmiana legislacyjna. W praktyce oznacza to, że Ministerstwo Cyfryzacji będzie musiało przygotować nowelizację ustawy o dowodach osobistych.

Nowelizacja powinna zawierać jednoznaczny obowiązek usuwania z Rejestru Dowodów Osobistych wszystkich danych biometrycznych pobranych przy składaniu wniosku, a więc zarówno odcisków palców, jak i fotografii. Dane te będą mogły być wykorzystywane wyłącznie do wygenerowania dokumentu i zapisania ich na jego nośniku, natomiast w rejestrze nie będzie możliwe ich dalsze przechowywanie.

Konsekwencje dla obywateli

Zmiana będzie miała istotne znaczenie dla ochrony prywatności obywateli. Odciski palców i zdjęcia twarzy należą do kategorii danych biometrycznych, które w myśl art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.4.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.Urz. UE L 2016 Nr 119, s. 1; dalej: RODO) są uznawane za szczególne kategorie danych osobowych. Ich przechowywanie w centralnych bazach zwiększało ryzyko nadużyć, a także obawy społeczne związane z masową inwigilacją.

Nowe rozwiązanie wzmocni gwarancje bezpieczeństwa – dane biometryczne będą istniały wyłącznie na dowodzie osobistym, którego właściciel ma fizyczną kontrolę nad dokumentem. W przypadku utraty lub kradzieży dowodu nie dojdzie do naruszenia centralnej bazy danych, a jedynie do konieczności unieważnienia dokumentu.

Konsekwencje dla administracji

Administracja publiczna będzie musiała dostosować procedury obsługi wniosków o dowód osobisty. Konieczne będzie zapewnienie technicznych i organizacyjnych rozwiązań, które umożliwią natychmiastowe i nieodwracalne usuwanie danych biometrycznych z systemów informatycznych po wydaniu dokumentu.

Może to wymagać modyfikacji infrastruktury teleinformatycznej Rejestru Dowodów Osobistych oraz przeszkolenia urzędników obsługujących system. Równocześnie zmiana ta ograniczy ryzyko odpowiedzialności administracji w przypadku ewentualnych naruszeń ochrony danych osobowych.

Perspektywa unijna

Aktualizacja wpisuje się w szerszy trend unijny zmierzający do ograniczenia przechowywania danych biometrycznych w scentralizowanych bazach. TSUE konsekwentnie podkreśla, że gromadzenie takich danych powinno być rozwiązaniem wyjątkowym i ściśle ograniczonym do niezbędnego celu.

Wyrok C-61/22 i działania PUODO potwierdzają, że Polska musi dostosować przepisy krajowe do standardów unijnych. W przeciwnym razie istnieje ryzyko dalszych postępowań przed Trybunałem Sprawiedliwości oraz ewentualnych sankcji finansowych.

Podsumowanie

Aktualizacja stanowiska Prezesa UODO z sierpnia 2025 r. przesądza, że obecne brzmienie art. 56 ust. 2 DowodyU jest niezgodne z prawem unijnym i wymaga zmiany. Nowelizacja ustawy ma doprowadzić do tego, by po wydaniu dowodu osobistego z Rejestru Dowodów Osobistych usuwane były zarówno odciski palców, jak i fotografie pobrane przy składaniu wniosku.

Zmiana ta ma istotne konsekwencje zarówno dla ochrony prywatności obywateli, jak i dla funkcjonowania administracji publicznej. Polska będzie musiała dostosować krajowe przepisy do standardów unijnych, wzmacniając tym samym ochronę danych biometrycznych jako szczególnie wrażliwej kategorii danych osobowych w rozumieniu art. 9 ust. 1 RODO.

Powstaje Fundusz Bezpieczeństwa i Obronności

Ważne zmiany i rozwiązania

Główny cel i geneza

Głównym celem projektowanej ustawy jest realizacja inwestycji A2.7.1 ujętej w Krajowym Planie Odbudowy i Zwiększania Odporności. Zgodnie z decyzją wykonawczą Rady (UE) nr 9590/25 z 17.06.2025 r., Polska jest zobowiązana do wdrożenia aktu prawnego, który da pełną operacyjność Funduszowi Bezpieczeństwa i Obronności. Fundusz ma na celu skierowanie strumienia środków z części pożyczkowej KPO na dokapitalizowanie SPV utworzonej przez BGK.

Geneza projektu jest ściśle związana z unijnym planem odbudowy. Nowa ustawa realizuje pierwszy z trzech kamieni milowych (A12L), których wypełnienie jest warunkiem otrzymania środków. Wdrożenie tego aktu prawnego do polskiego porządku prawnego do końca III kwartału 2025 r. jest kluczowe, aby sprostać unijnym zobowiązaniom i uruchomić finansowanie w wysokości 5 577 991 477 euro na rzecz strategicznych inwestycji w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa.

Fundusz Bezpieczeństwa i Obronności

Projektowana ustawa tworzy kompleksowe ramy prawne dla Funduszu Bezpieczeństwa i Obronności. Kluczowym narzędziem realizacji celów funduszu będzie SPV. Jej kapitał, pochodzący z KPO, posłuży do finansowania inwestycji w strategicznych obszarach. Wśród kwalifikujących się projektów znajdują się:

Finansowanie będzie realizowane poprzez dwa mechanizmy: udzielanie pożyczek oraz inwestycje kapitałowe. Dzięki temu fundusz będzie mógł dostosowywać formę wsparcia do specyfiki danego projektu, zapewniając elastyczność i maksymalną efektywność. Środki, które po zrealizowaniu inwestycji powrócą do SPV, zostaną ponownie przeznaczone na te same cele, a po zakończeniu całego procesu inwestycyjnego zostaną wykorzystane na spłatę pożyczki zaciągniętej od Unii Europejskiej w ramach KPO.

Rola BGK i struktura SPV

Zgodnie z wymogami unijnymi, jedynym akcjonariuszem SPV będzie BGK, co stanowi realizację warunków KPO. Wybór formy prawnej spółki akcyjnej jest podyktowany jej adekwatnością do zarządzania kapitałem o dużej wartości oraz do prowadzenia działalności o dużej skali. Dzięki rozbudowanej strukturze organów (zarząd, rada nadzorcza), BGK będzie mógł sprawować nadzór nad spółką.

Mimo że BGK będzie jedynym właścicielem, nowelizacja wprowadza kluczowe przepisy, które zapewniają odrębność i niezależność SPV. SPV nie będzie włączana do grupy kapitałowej BGK, a BGK nie będzie ponosił ryzyka związanego z jej działalnością. BGK będzie miał w stosunku do SPV wyłącznie takie prawa i obowiązki, jakie wynikają z ustawy, co ma zapobiec negatywnemu wpływowi jej działalności na wskaźniki ryzyka i limity ostrożnościowe BGK. Do zadań BGK należeć będzie przede wszystkim: powołanie SPV, zarządzanie powierzoną działalnością pożyczkową oraz nadzór.

Jednym z najważniejszych wymogów jest zapewnienie, aby decyzje inwestycyjne SPV były podejmowane w sposób niezależny. Ustawa przewiduje, że będą one zatwierdzane większością głosów członków niezależnych od rządu polskiego. Ma to zapewnić transparentność i zgodność z celami Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.

Uregulowania prawne i mechanizmy operacyjne

Ustawa wprowadza szereg rozwiązań, które mają usprawnić działalność SPV. BGK będzie obsługiwał spółkę bankowo, a środki SPV będą mogły być lokowane w celu generowania dodatkowych przychodów. Aby w pełni uruchomić inwestycję, zostaną zawarte dwie kluczowe umowy: jedna między ministrem ds. rozwoju regionalnego a BGK, a druga między BGK a SPV, precyzująca strategie inwestycyjne i zasady sprawozdawczości.

Projekt zawiera także zmiany w innych ustawach, które mają usunąć bariery prawne dla sprawnego funkcjonowania SPV. Zmiany w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych oraz w ustawie o podatku od czynności cywilnoprawnych mają na celu zwolnienie SPV z niektórych opłat i podatków, co jest uzasadnione jej misyjnym, a nie zyskowym charakterem. Dodatkowo, zmiany w ustawie z 11.09.2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1320) dadzą SPV elastyczność w procesach zakupowych, szczególnie w przypadku zamówień poniżej progów unijnych.

Nowelizacja przewiduje również przepisy mające na celu zapewnienie płynności finansowej w 2026 r., na wypadek wystąpienia rozbieżności między harmonogramem wydatków a wpływami środków z KE.

Harmonogram i perspektywy

Wejście w życie ustawy przewidziane jest na 14 dni od dnia ogłoszenia. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego ma 14 dni na przekazanie BGK pierwszej transzy środków na utworzenie SPV. Całość środków przeznaczonych na realizację inwestycji A2.7.1 ma zostać przekazana do 31.7.2026 r.

Ustanowienie Funduszu Bezpieczeństwa i Obronności jest strategicznym krokiem, który pozwoli Polsce wykorzystać fundusze unijne do wzmocnienia odporności gospodarki i bezpieczeństwa narodowego. Proponowana konstrukcja prawna, oparta na niezależności i transparentności, ma zapewnić, że środki zostaną wydane w sposób najbardziej efektywny, z korzyścią dla całej gospodarki. Realizacja tego projektu stanowi ważny krok w kierunku modernizacji i zwiększenia potencjału obronnego państwa.

Sprzedaż energii i gazu na giełdzie jako narzędzie transparentności rynku

Głównym celem projektu jest przywrócenie częściowego obowiązku sprzedaży energii elektrycznej na giełdzie oraz znaczące podwyższenie obowiązku sprzedaży gazu ziemnego na rynku giełdowym. Nowelizacja ma służyć poprawie przejrzystości cen, zwiększeniu płynności obrotu oraz wyrównaniu pozycji mniejszych uczestników rynku. Dokument znajduje się na etapie rządowych prac legislacyjnych i zgodnie z planem ma zostać przyjęty przez Radę Ministrów w III kwartale 2025 r.

Opis projektowanych zmian

Tło regulacji i uzasadnienie interwencji ustawodawcy

Ustawą z 29.9.2022 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2022 r. poz. 2370) zlikwidowano obowiązek sprzedaży wytworzonej energii elektrycznej poprzez Towarową Giełdę Energii oraz nominowanych operatorów rynku energii, tzw. obligo giełdowe.

Celem nowelizacji była deregulacja rynku i pozostawienie przedsiębiorstwom energetycznym większej swobody w zawieraniu kontraktów. W praktyce jednak doprowadziło to do spadku obrotów na rynku giełdowym, a największe grupy kapitałowe zaczęły koncentrować ponad 70% kontraktów sprzedaży i zakupu energii w ramach własnych struktur. Ograniczyło to dostęp do energii dla zewnętrznych uczestników rynku i wpłynęło negatywnie na poziom konkurencji. Dodatkowo ceny energii stały się podatne na spekulacje, a obniżona przejrzystość transakcji utrudniła prawidłowe kształtowanie cen referencyjnych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.

Podobne zjawiska zaobserwowano na rynku gazu ziemnego. Obowiązujące przepisy przewidujące stosunkowo niski poziom obliga giełdowego spowodowały, że znaczna część obrotu odbywała się w kontraktach pozagiełdowych, w ramach grup kapitałowych lub w formule bilateralnej. Skutkiem była asymetria cenowa względem innych państw Unii Europejskiej. Szczególnie dotknięci byli odbiorcy przemysłowi, w tym podmioty z branż energochłonnych, dla których wysoki koszt gazu znacząco obniżał konkurencyjność w stosunku do przedsiębiorstw zagranicznych.

Obowiązek sprzedaży energii elektrycznej na giełdzie

Projekt wprowadza obowiązek sprzedaży 55% energii elektrycznej wytwarzanej przez przedsiębiorstwa energetyczne poprzez Towarową Giełdę Energii lub nominowanych operatorów rynku energii. Obowiązek ten zostanie wprost zapisany w ustawie z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 266; dalej: PrEnerg), a jego niewykonanie będzie podlegało sankcjom przewidzianym w art. 49b PrEnerg.

Jednocześnie przewidziano katalog wyłączeń, w tym dla energii:

Celem przywrócenia obliga jest poprawa płynności obrotu na rynku energii elektrycznej oraz zwiększenie transparentności przy ustalaniu cen referencyjnych, które będą odzwierciedlały rzeczywiste transakcje rynkowe.

Podwyższenie obliga giełdowego w sektorze gazu ziemnego

W odniesieniu do gazu ziemnego projekt przewiduje zwiększenie obliga giełdowego z 55% do 85%. Nowe regulacje obejmą gaz wysokometanowy, który będzie musiał być sprzedawany za pośrednictwem Towarowej Giełdy Energii S.A. lub rynku regulowanego prowadzonego na terytorium Polski.

W założeniach wskazano, że zwiększenie poziomu obliga:

Projektodawca podkreślił, że obowiązujące przepisy sankcyjne są wystarczające do egzekwowania tego obowiązku, dlatego nie przewidziano ich modyfikacji.

Skutki prawne, społeczne i gospodarcze

Wprowadzenie nowych obowiązków sprzedaży energii i gazu na giełdzie ma wielowymiarowe skutki:

Etap legislacyjny

Projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo energetyczne znajduje się na etapie rządowych prac legislacyjnych. Organem odpowiedzialnym za opracowanie projektu jest Ministerstwo Energii. Zgodnie z harmonogramem planowany termin przyjęcia przez Radę Ministrów wyznaczono na III kwartał 2025 r. Po uchwaleniu i ogłoszeniu ustawa wejdzie w życie, wprowadzając obowiązek sprzedaży co najmniej 55% energii elektrycznej oraz 85% gazu ziemnego za pośrednictwem giełdy towarowej lub rynku regulowanego w Polsce.

Spór o status komorników utrudnia ściganie alimenciarzy

Zmiana art. 209 kodeksu karnego z 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 952), polegająca na wskazaniu, że przestępstwo niealimentacji popełnia osoba, której zaległość stanowi równowartość co najmniej trzech świadczeń okresowych, podziałała mobilizująco na dłużników. Bezpośrednio po nowelizacji KK, w której określono karalną wysokość zaległości alimentacyjnych lub opóźnień w regulowaniu należności, liczba wszczętych postępowań wzrosła z 45,3 tys. w 2017 r. do 122,2 tys. w 2018 r., a liczba stwierdzonych przestępstw z 16,9 tys. do 70,4 tys.

Jednak jak wynika z raportu Najwyższej Izby Kontroli z marca 2022 r., w kolejnych latach liczby te ulegały zmniejszeniu w stosunku do 2018 r. – w 2019 r. o 25 proc., a w 2020 r. o 41 proc. „Tym samym pozytywny efekt zaostrzenia przepisów prawa uległ osłabieniu” – czytamy w raporcie NIK. I ten z roku na rok słabnie nadal.

W 2023 r. było już tylko 55,6 tys. wszczętych postępowań i 32,2 tys. przestępstw stwierdzonych. Potwierdzają to ostatnie dane o skazaniach, którymi dysponuje Ministerstwo Sprawiedliwości. O ile jeszcze w 2020 r. skazano za niealimentację 35 838 osób, to w ubiegłym roku liczba ta wyniosła już tylko 10 736 (patrz: grafika). Natomiast zadłużenie w Funduszu Alimentacyjnym ciągle rośnie i dziś wynosi już ok. 16 mld zł.

Co ciekawe, NIK w swoim raporcie wskazywała, że jedną z głównych okoliczności wpływających na ograniczoną skuteczność dochodzenia należności od dłużników alimentacyjnych (22,3 proc.) stanowią umorzenia dochodzeń w sprawach o niealimentację. Przed zmianą przepisów, kiedy była mowa o uporczywym uchylaniu się od płacenia alimentów, można było mieć wątpliwości, czy jeśli ktoś raz na kilka miesięcy spełni świadczenie, to wypełnia znamiona tego przestępstwa, czy nie. Jednak obecnie, gdy przepis precyzyjnie określa, jak duże musi być zadłużenie (przypomnijmy: trzy świadczenia okresowe), pole do interpretacji jest praktycznie żadne.

Komornik zawiadamia, prokuratura umarza

Jednak jak mówią komornicy, zdarza się, że nawet w oczywistych sprawach, w których zadłużenie znacznie przekracza sumę trzech świadczeń, prokuratura umarza postępowanie. – W sytuacji, gdy Fundusz Alimentacyjny wypłaca miesięcznie 500 zł, a zadłużenie danej osoby przekracza 60 tys. zł, to sprawa wydaje się oczywista. Niestety nawet w takich wypadkach prokuratura umarza postępowania albo odmawia wszczęcia dochodzenia. Co więcej, zgodnie z art. 325e § 1 kodeksu postępowania karnego, takie postanowienie nie wymaga uzasadnienia – mówi dr Jarosław Świeczkowski, komornik z Wejherowa.

I tu zaczynają się schody. Kiedy bowiem komornik skarżył takie postanowienia, to np. Prokuratura Rejonowa w Wejherowie czy w Pucku odmawiały przyjęcia zażalenia, uznając, że komornik sądowy nie jest uprawniony do złożenia go.

Zgodnie bowiem z art. 306 § 1a pkt 2 KPK na postanowienie o umorzeniu postępowania zażalenie przysługuje „instytucji państwowej lub samorządowej, która złożyła zawiadomienie o przestępstwie”. A zdaniem np. Prokuratury Rejonowej w Pucku, komornik jest oczywiście funkcjonariuszem publicznym i organem władzy publicznej, ale „w zakresie wykonywania czynności w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym i tylko w tym zakresie”. Innymi słowy, komornik, choć jest uprawniony do złożenia zawiadomienia, to już nie jest uprawniony do wniesienia środka zaskarżenia.

Inna sprawa, że jak mówi dr Paweł Opitek, dyrektor biura prawnego w Związku Zawodowym Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP, praktyka w tym względzie nie jest jednolita.

– Literalnie czytając przepisy, komornik nie ma legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, natomiast niektóre prokuratury rejonowe w Polsce takie zażalenia honorują. Mając na uwadze szczególny charakter przestępstwa niealimentacji, uwzględnianie takich zażaleń jest prospołeczne. Skoro zgodnie z art. 209 § 2 KK ściganie następuje m.in. na wniosek organu, który „podejmuje działania wobec dłużnika alimentacyjnego”, to też powinno się honorować złożone przez niego zażalenie. Do mnie takie podejście przemawia – mówi dr Opitek. Zaznacza, że chodzi tylko o te przypadki, w których alimenty są wypłacane z Funduszu Alimentacyjnego. – Wówczas można bowiem uznać, że komornik niejako reprezentuje szeroko pojęty Skarb Państwa. O wiele większe wątpliwości byłyby, gdyby komornik działał z wniosku wierzyciela alimentacyjnego – zastrzega prokurator.

MS nie widzi problemu

Zdaniem Ministerstwa Sprawiedliwości w świetle dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, komornik sądowy nie jest „instytucją państwową”. Inna sprawa, że MS powołuje się głównie na orzeczenia, które zapadły w starym stanie prawnym, na gruncie uchylonej już ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Wówczas jego status był zdecydowanie bardziej bliski przedsiębiorcy, ponieważ pobierane przez niego opłaty egzekucyjne stanowiły przychód kancelarii komorniczej. Obecnie, na gruncie ustawy o komornikach sądowych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1458) opłaty egzekucyjne pobierane przez komornika stanowią przychód Skarbu Państwa, a komornik otrzymuje wynagrodzenie prowizyjne od pobranych opłat.

Niemniej jednak resort stoi na stanowisku, że w przypadku, gdy komornik złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa niealimentacji z art. 209 KK, nie przysługuje mu prawo zażalenia na postanowienie prokuratora zarówno o odmowie wszczęcia śledztwa, jak i o umorzeniu śledztwa (dochodzenia), będące skutkiem jego zawiadomienia o przestępstwie niealimentacji.

– Mimo że problem został słusznie zauważony, nie ma powodu, by zmieniać prawo. Co do zasady ściganie przestępstwa niealimentacji następuje na wniosek wielu osób, tj. pokrzywdzonego, organu pomocy społecznej lub organu podejmującego działania wobec dłużnika alimentacyjnego (art. 209 § 2 KK). Tym samym prokuratorską decyzję o odmowie/umorzeniu śledztwa może zaskarżyć zarówno pokrzywdzony, jak i organ pomocy społecznej lub organ podejmujący działania wobec dłużnika alimentacyjnego (tj. instytucja państwowa lub samorządowa, m.in. wójt, burmistrz lub prezydent miasta). W rezultacie wydaje się zasadne, że ustawodawca wskazanym uprawnieniem objął podmioty bezpośrednio zaangażowane w realizację ustawowego obowiązku alimentacji – odpowiadają „Rz” przedstawiciele resortu sprawiedliwości.

MS przypomina, że zgodnie z art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2025 r. poz. 438), jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika, tj. właśnie wójt, burmistrz lub prezydent miasta m.in. składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 KK.

– Innymi słowy, w określonych okolicznościach, organ ten ma prawny obowiązek zawiadomić policję albo prokuratora o podejrzeniu przestępstwa niealimentacji (art. 304 § 2 KPK). Obowiązek ten ciąży na nim także w sytuacji, gdy „jedynie” w związku ze swą działalnością dowiedział się o popełnieniu tego przestępstwa. Co więcej, niewypełnienie tego obowiązku skutkuje dla takiego podmiotu odpowiedzialnością karną za przestępstwo z art. 231 KK (tj. za niedopełnienie ustawowego obowiązku) – tłumaczy ministerstwo.

Tyle, że samorządy nie zawsze są tym zainteresowane, ponieważ świadczenia wypłacane z Funduszu Alimentacyjnego są finansowane nie z budżetu gminy, lecz z centralnego, a samorząd jest jedynie przekaźnikiem pieniędzy.

Nie tylko literalne brzmienie przepisów

Doktor Jakub Kosowski z Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie zwraca uwagę, że pojęcie „instytucja państwowa” nie zostało na gruncie prawa karnego zdefiniowane.

– W tym względzie instytucję państwową utożsamiać należy ze sprawowaniem władzy publicznej. W literaturze można znaleźć także poglądy zrównujące pojęcie instytucji państwowej i samorządowej z pojęciem funkcjonariusza publicznego. Wydaje się, że jest to wykładnia, która jednak nie znajduje oparcia w treści przepisów kodeksu postępowania karnego. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku SK 18/00 wskazał, że w pojęciu „władzy publicznej” mieszczą się także instytucje wykonujące funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy państwowej lub samorządowej – zauważa dr Kosowski.

Jak dodaje, zgodnie z wyrokiem TK o sygn. akt P 6/04, komornicy są szczególnego rodzaju podmiotami – organami egzekucyjnymi, wyposażonymi w określone władcze kompetencje zarówno wobec osób, jak i wobec innych instytucji władzy publicznej, i uprawnionymi do nakładania kar, z czego wynika, że są organami władzy publicznej. Są organizacyjnie i funkcjonalnie powiązani z władzą sądowniczą, bo działają przy sądzie rejonowym, nie będąc jednak organami władzy sądowniczej i nie sprawując wymiaru sprawiedliwości.

– Podsumowując, stwierdzić należy, że w przypadku wątpliwości w zakresie wykładni językowej pojęcia „instytucja państwowa”, sięgnąć należy do wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wydaje się, że intencją ustawodawcy było urzeczywistnienie sądowej kontroli decyzji organów postępowania przygotowawczego, co ma wzmacniać zasadę legalizmu w art. 10 KPK, a także zasady wyrażone w Konstytucji RP. Dotyczy to szczególnie sytuacji, gdy pokrzywdzony nie ma motywacji do skorzystania ze swoich praw. Chcąc zawęzić krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia, ustawodawca dokonałby tego w treści przepisu poprzez stworzenie precyzyjnej definicji lub enumeratywne wymienienie podmiotów. Wydaje się, że komornik sądowy, z racji wykonywania władzy publicznej, stanowi „instytucję państwową” i jest uprawniony do zaskarżania postanowień w trybie art. 306 KPK – konkluduje ekspert.

Tarcia o zatrudnienie aplikantów

Na poniedziałkowym posiedzeniu prezydium NRA przyjęło stanowisko, zgodnie z którym aplikant adwokacki nie może być jednocześnie asystentem sędziego. Ma to naruszać art. 72 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 79 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze. Przewidują one skreślenie z listy aplikantów w przypadku „objęcia stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości”. Następnego dnia NRA wydała komunikat, w którym wskazuje, że nawet zgoda dziekana nie zmienia w tej sytuacji faktu, że takie łączenie jest zakazane z mocy prawa.

– Zdaniem prezydium NRA nie budzi wątpliwości, że asystent sędziego, ze względu na posiadane uprawnienia i pozycję w strukturach sądownictwa, jest osobą, która pełni funkcję w organach wymiaru sprawiedliwości – tłumaczy wiceprezes NRA Bartosz Tiutiunik.

– Również względy natury deontologicznej prowadzą do wniosku, że aplikant adwokacki nie powinien w tym samym czasie odbywać aplikację i pracować jako asystent sędziego czy prokuratora. Asystent podlega w swojej pracy sędziemu, prezesowi czy wreszcie ministrowi sprawiedliwości. Już ta okoliczność podważa niezależność aplikanta adwokackiego – dodaje.

I podkreśla, że aplikant może występować na zasadzie substytucji w sądach i prokuraturach w roli pełnomocnika lub obrońcy, co jest istotą przygotowania do wykonywania zawodu adwokata w ramach aplikacji.

– Jednoczesne zatrudnienie w sądzie lub prokuraturze rodzi w sposób oczywisty potencjalny konflikt interesów – podkreśla. Poza tym również społeczne postrzeganie tego typu sytuacji może nie być społecznie akceptowalne i obniżać zaufanie tak do adwokatury, jak i wymiaru sprawiedliwości – podsumowuje Bartosz Tiutiunik.

I choć asystent sędziego po 5 latach praktyki może zdać egzamin adwokacki i dołączyć do palestry, to wiceprezes NRA podkreśla, że problematyczne jest właśnie jednoczesne zakotwiczenie w obu instytucjach.

Głównie w Warszawie

Bartosz Tiutiunik podkreśla, że na tę chwilę prezydium NRA nie ma informacji, by jakikolwiek aplikant adwokacki był asystentem sędziego.

– Ale wobec publicznej zapowiedzi pani dziekan izby warszawskiej i możliwych negatywnych skutków prawnych dla aplikantów, podjęliśmy ten temat przy pierwszej możliwej okazji – dodaje wiceprezes NRA.

Chodzi o komunikat opublikowany 11 sierpnia na stronie izby warszawskiej i w jej mediach społecznościowych, wskazujący, że w tej kadencji dziekan Katarzyna Gajowniczek-Pruszyńska będzie wyrażała zgodę na zatrudnienie aplikantów jako asystentów sędziego. Praca aplikanta inna niż w kancelarii prawnej wymaga bowiem zgody dziekana.

W dwóch minionych kadencjach ówczesny dziekan i ja (jako wicedziekan ds. aplikantów adwokackich) staliśmy na stanowisku odmawiającym zgody na zatrudnienie aplikantów w charakterze asystenta sędziego, głównie ze względu na obawę konfliktu lojalności. Ale na skutek wieloletniej obserwacji trudności, z jakimi borykają się kolejne pokolenia aplikantów adwokackich i oceny, że zjawisko to nie przeminie, ja tę optykę zmieniłam – mówi Katarzyna Gajowniczek-Pruszyńska.

Wskazuje przy tym, że aplikantom w stolicy coraz trudniej znaleźć zatrudnienie w kancelarii, wielu z nich, by się utrzymać, musi podejmować pracę nawet poza sektorem prawnym. Nie zdobywają więc odpowiedniej praktyki i trudniej im później wrócić do branży po zakończeniu aplikacji. Dziekan po rozmowach z prezesami warszawskich sądów okręgowych doszła do wniosku, że praca aplikantów jako asystentów sędziego pomoże im zdobyć doświadczenie prawnicze, ale też może poprawić kryzysową sytuację zatrudnienia w sądach.

– Status prawny asystenta sędziego nie jest stanowiskiem w ramach wymiaru sprawiedliwości – jak referendarz czy sędzia. To praca na etacie niepolegająca na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, nawet jeśli wiąże się z przygotowaniem projektów pism czy dokumentów – tłumaczy dziekan ORA Warszawa. – Na tej kanwie mylone są dwa pojęcia: „zajmowanie stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości” oraz „uczestnictwo w tych organach”. Ustawodawca posługuje się pierwszym z tych terminów, a tu mamy do czynienia z drugim – podsumowuje.

W oświadczeniu dziekan ORA Warszawa wskazano, że taki aplikant musiałby się wyłączyć od sprawy, w której występowałby np. jego patron.

Doświadczenie zawodowe

Miłosz Kołcz-Otwinowski, przewodniczący Ogólnopolskiego Samorządu Aplikantów Adwokackich wskazuje, że z ich perspektywy kluczowe jest, aby katalog miejsc, w których możemy zdobywać doświadczenie zawodowe, był jak najszerszy. Część z nich szuka bowiem pierwszych zawodowych wyzwań w instytucjach publicznych – sądach, urzędach czy instytucjach finansowych.

– Im więcej takich możliwości, tym lepiej przygotowani będziemy do pracy adwokata, bo prawo stosuje się w bardzo różnych obszarach i rolą aplikacji powinno być otwieranie drzwi, a nie ich zamykanie – wskazuje Miłosz Kołcz-Otwinowski. – Nie ulega wątpliwości, że aplikanci pracujący jako asystenci sędziów mają bezpośredni kontakt z postępowaniem sądowym i pismami procesowymi, a więc ten rodzaj praktyki jest dość wartościowy. Nie koliduje to więc ze szkoleniem aplikanta, wręcz jest dla niego korzystne. Oczywiście po egzaminie zawodowym nie można już pracować jako asystent sędziego – tłumaczy.

Zwraca też uwagę, że aplikanci radcowscy mogą pracować jako asystenci sędziów, co stawia tych na aplikacji adwokackiej w gorszej sytuacji.

– Samorząd powinien dostrzegać przypadki, w których aplikant nie może znaleźć patrona lub zatrudnienia w kancelarii czy też uzyskać wynagrodzenie za swoją pracę. Natomiast rozwiązaniem tych sytuacji nie może być zgoda na zatrudnianie aplikanta w czasie aplikacji w sądzie, czyli akceptowanie rozwiązań, które są sprzeczne z ustawą i podważają wartości, w oparciu o które adwokatura funkcjonuje – stwierdza z kolei wiceprezes NRA. – Argumentem za odstępstwem od tych zasad nie może być również trudna sytuacja w warszawskich sądach i wakaty na etatach asystentów, które powodują desperackie i doraźne kroki ze strony Ministerstwa Sprawiedliwości w postaci pomysłu, aby asystentami sędziów byli studenci prawa – dodaje.

Czy dziekani są związani interpretacją

Na razie prezydium NRA wyraziło jedynie stanowisko w tej sprawie, ale będzie ona poruszona na wrześniowym posiedzeniu plenarnym. Może zakończyć się to podjęciem uchwały w tej kwestii przez całą NRA. A wówczas, jak wskazuje Bartosz Tiutiunik, będzie ona wiążąca dla każdego adwokata, także dziekanów izb.

Katarzyna Gajowniczek-Pruszyńska wskazuje, że nie zamierza czynić niczego w opozycji do organu naczelnego adwokatury.

– Warto jednak, biorąc pod uwagę wypowiedzi środowiska adwokatów i aplikantów z całej Polski, nie tylko prowadzić rzetelną dyskusję wokół tego zagadnienia, ale być może skontrolować wszystkie grupy argumentów i wywołać stosowny prejudykat – podsumowuje dziekan ORA Warszawa.

Nowelizacja ustawy o ochronie małoletnich

Kluczowe zmiany

Korekta w Rejestrze Sprawców Przestępstw na tle seksualnym

Dotychczasowe przepisy, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 PrzestSekU, prowadziły do sytuacji, w której dane nieletniego, który dopuścił się współżycia seksualnego z innym małoletnim poniżej 15. roku życia (za obopólną zgodą), nie były umieszczane w Rejestrze. Jednocześnie, dane nieletniego, który popełnił czyn o znacznie niższym ładunku karygodności, taki jak złożenie propozycji seksualnej za pośrednictwem Internetu, były automatycznie wpisywane do Rejestru. Taki stan rzeczy był powszechnie uznawany za nielogiczny i nieproporcjonalny.

Projektowana nowelizacja ma za zadanie wyeliminować ten paradoks. Poszerza ona katalog wyłączeń o czyny karalne z art. 200 § 1, 3 i 4 KK oraz z art. 200a § 2 KK. W praktyce oznacza to, że dane nieletniego nie będą już umieszczane w Rejestrze, gdy dopuścił się czynów polegających m.in. na:

Zmiana ta ma doprowadzić do sytuacji, w której sankcje prawne będą bardziej adekwatne do wagi popełnionego czynu, a młodzi ludzie, którzy popełnili mniej poważne wykroczenia, nie będą ponosić niewspółmiernie wysokich, długotrwałych konsekwencji w postaci wpisu do Rejestru, którego usunięcie następuje co do zasady po upływie 10 lat od osiągnięcia pełnoletności.

Sądowe orzeczenie o wpisie do Rejestru

Projekt nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu zagrożeniom przestępczością na tle seksualnym i ochronie małoletnich, której celem jest sanacja istniejących deficytów prawnych, wprowadza kluczowe zmiany mające na celu zwiększenie przewidywalności i transparentności orzeczeń sądowych. Dotychczasowy system, w którym wpis do Rejestru Sprawców Przestępstw na Tle Seksualnym następował automatycznie, był powszechnie krytykowany jako „pułapka proceduralna” dla stron postępowania, w tym dla samych sprawców i ofiar. Nowe przepisy mają zapewnić, że żadne rozstrzygnięcie dotyczące wpisu do Rejestru nie pozostanie „ukryte”.

Dotychczas umieszczenie danych sprawcy w Rejestrze było automatycznym i niewidocznym skutkiem prawomocnego wyroku skazującego. Sąd nie miał obowiązku informować o tym wprost w treści orzeczenia, a wpis następował z mocy prawa. To rozwiązanie było krytykowane, m.in. przez Rzecznika Praw Obywatelskich, ponieważ osoby te mogły nie być świadome konsekwencji wyroku, co ograniczało ich prawo do złożenia odwołania w odpowiednim czasie.

Nowelizacja ma na celu realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej, wywiedzionej z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z nowymi przepisami, każde orzeczenie w sprawie o przestępstwo lub czyn karalny będzie musiało zawierać wyraźne rozstrzygnięcie w kwestii Rejestru. Oznacza to, że:

To rozwiązanie zapewnia pełną informację i przewidywalność prawną, co jest kluczowe dla zaufania obywateli do państwa i prawa. Dodatkowo, nowelizacja wprowadza procedurę, która pozwoli na uzupełnienie orzeczenia o to rozstrzygnięcie, jeśli zostanie ono pominięte. Stronom i pokrzywdzonemu zostaje także zagwarantowane prawo do zaskarżenia decyzji sądu w tej kwestii.

Wyzwania wdrożeniowe i harmonogram

Nowe przepisy nie wejdą w życie natychmiast. Projektowana ustawa przewiduje vacatio legis wynoszące 36 miesięcy od dnia ogłoszenia. Tak długi okres przejściowy jest konieczny ze względu na szeroki zakres modyfikacji, jakie muszą zostać wprowadzone w systemie teleinformatycznym Krajowego Rejestru Karnego.

Projekt ustawy reguluje również kwestie przejściowe:

Nowelizacja jest krokiem w kierunku bardziej humanitarnego i sprawiedliwego systemu prawnego, który w większym stopniu uwzględnia dobro małoletnich sprawców, nie zapominając jednocześnie o konieczności ochrony ofiar. Szczególny nacisk położono na rozszerzenie ochrony prawnej małoletnich, obejmującej:

Dzięki tym rozwiązaniom system prawny bardziej kompleksowo reaguje na potrzeby młodych sprawców, równocześnie utrzymując równowagę między ochroną dobra społecznego a dbałością o przyszłość i rozwój małoletnich.

Reforma Państwowej Inspekcji Pracy

Opis projektowanych zmian

Nowe kompetencje w zakresie ustalania stosunku pracy

Najważniejszym elementem projektu jest przyznanie Państwowej Inspekcji Pracy kompetencji do stwierdzania istnienia stosunku pracy w przypadku, gdy zawarto umowę cywilnoprawną w warunkach określonych w art. 22 § 1 KP, tj. gdy praca jest wykonywana pod kierownictwem pracodawcy, w miejscu i czasie przez niego wyznaczonym, a pracownik zobowiązuje się do wykonywania jej osobiście.

Do wydawania decyzji w tym zakresie uprawnieni będą okręgowi inspektorzy pracy. Od decyzji przysługiwać będzie odwołanie do sądu pracy w ramach odrębnego postępowania przewidzianego w KPC.

Decyzje będą podlegały natychmiastowemu wykonaniu w zakresie skutków związanych z nawiązaniem stosunku pracy (np. obowiązku przestrzegania przepisów prawa pracy, prawa do urlopu). Natomiast skutki podatkowe i ubezpieczeniowe będą zawieszone do czasu upływu terminu do wniesienia odwołania, a w razie jego wniesienia – do momentu przekazania sprawy do sądu.

Rozwiązanie to ma przeciwdziałać zjawisku zastępowania umów o pracę umowami cywilnoprawnymi oraz wzmocnić ochronę praw pracowniczych.

Wymiana informacji między instytucjami

Projekt przewiduje utworzenie mechanizmu wymiany danych i informacji między Państwową Inspekcją Pracy, Zakładem Ubezpieczeń Społecznych i Krajową Administracją Skarbową. Współpraca ta ma służyć zarówno prowadzeniu kontroli, jak i tworzeniu analiz ryzyka, które będą podstawą planowania działań Inspekcji.

Dzięki dostępowi do danych posiadanych przez inne organy, Państwowa Inspekcja Pracy zyska możliwość skuteczniejszego typowania podmiotów do kontroli i szybszego reagowania na przypadki naruszeń.

Zdalne kontrole i cyfryzacja dokumentacji

W projekcie przewidziano możliwość przeprowadzania kontroli zdalnych, co stanowi istotną zmianę w praktyce działania Państwowej Inspekcji Pracy. Inspektorzy będą mogli korzystać z urządzeń technicznych umożliwiających realizację czynności kontrolnych na odległość, w tym przetwarzanie i analizowanie dokumentów w formie elektronicznej.

Dodatkowo projekt wprowadza obowiązek sporządzania dokumentacji pokontrolnej, w tym protokołów kontroli, w postaci elektronicznej. Rozwiązanie to ma usprawnić obieg dokumentów oraz zwiększyć transparentność prowadzonych działań.

Planowanie działań kontrolnych w oparciu o analizę ryzyka

Nowelizacja zakłada wprowadzenie obowiązku opracowywania przez Głównego Inspektora Pracy rocznych i wieloletnich programów kontroli. Będą one oparte na analizie ryzyka i pozwolą na ukierunkowanie działań Inspekcji na obszary szczególnie narażone na naruszenia prawa pracy.

W ten sposób działalność Państwowej Inspekcji Pracy ma zyskać bardziej strategiczny i planowy charakter, co wpisuje się w cele Krajowego Planu Odbudowy związane z ograniczaniem segmentacji rynku pracy.

Zwiększenie wysokości grzywien

Projekt przewiduje co najmniej dwukrotne zwiększenie maksymalnej wysokości grzywien, które Państwowa Inspekcja Pracy może nakładać w postępowaniu mandatowym. Celem tego rozwiązania jest nadanie sankcjom charakteru realnie odstraszającego, tak aby pracodawcy byli zniechęcani do naruszania praw pracowniczych.

Podwyższenie grzywien ma nie tylko wzmocnić ochronę pracowników, lecz także zwiększyć skuteczność Inspekcji jako organu nadzorczego.

Etap legislacyjny

Projekt ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw znajduje się na etapie prac rządowych i został opublikowany w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów. Organem odpowiedzialnym za jego opracowanie jest Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Planowany termin przyjęcia projektu przez Radę Ministrów to IV kwartał 2025 r.

Zmiany w zasadach przetwarzania danych pasażerów lotów z podpisem Prezydenta

Loty pozaunijne a loty wewnątrzunijne

Dotychczas ustawa z 2018 r. traktowała wszystkie loty PNR jednolicie – dane pasażerów były gromadzone i przechowywane przez 5 lat, niezależnie od kierunku podróży. Nowelizacja PrzetwDanychPasażerU wprowadza wyraźne rozróżnienie między lotami pozaunijnymi a wewnątrzunijnymi.

Zgodnie z nowym art. 4a PrzetwDanychPasażerU dane PNR pasażerów lotów wewnątrzunijnych mogą być przetwarzane wyłącznie w sytuacji rzeczywistego lub przewidywalnego zagrożenia przestępstwami, w szczególności o charakterze terrorystycznym. W praktyce oznacza to, że objęcie takiego lotu przepisami PNR będzie możliwe tylko w określonych przypadkach:

Tak skonstruowane przepisy ograniczają automatyczne przetwarzanie danych w przypadku lotów unijnych i wprowadzają mechanizm kontroli każdorazowego rozszerzenia zakresu stosowania PNR.

Skrócony okres przechowywania danych

Do tej pory dane PNR gromadzone w Krajowym Systemie Informatycznym PNR były przechowywane przez 5 lat, niezależnie od rodzaju lotu. Nowelizacja wprowadza zróżnicowanie okresu retencji:

Po upływie tych okresów dane mają być automatycznie i trwale usuwane z systemu. Ustawa przewiduje także możliwość dalszego przetwarzania zdepersonalizowanych danych, jeśli jest to niezbędne do realizacji zadań ustawowych, a pozyskanie informacji w inny sposób jest niemożliwe. Nowością jest możliwość sięgania również do danych starszych niż 2 lata, jeśli spełnione są wskazane warunki.

Przepisy przejściowe nakazują dodatkowo usunięcie wszystkich danych PNR dotyczących lotów wewnątrzunijnych, które zostały zgromadzone wcześniej niż 3 lata przed wejściem w życie ustawy – i to w terminie 3 miesięcy od tej daty.

Nowy system kar i wyjątków

Przed nowelizacją przewoźnicy ponosili odpowiedzialność w postaci kar administracyjnych, m.in. w wysokości 12 tys. zł za brak przekazania danych PNR (art. 64 PrzetwDanychPasażerU) oraz 5 tys. zł za uchybienia w zakresie zgłoszeń formalnych (art. 66 PrzetwDanychPasażerU). System ten miał charakter jednolity i nie przewidywał możliwości korekty po stronie przewoźnika.

Po zmianach wprowadzono bardziej elastyczne podejście:

Nowelizacja przewiduje także przepisy abolicyjne: nie będą wszczynane ani kontynuowane postępowania administracyjne, sądowe i egzekucyjne dotyczące naruszeń sprzed wejścia w życie ustawy, jeśli przewoźnicy w ciągu 3 miesięcy dopełnią obowiązków przekazania danych.

Weryfikacja i kontrola przewoźników

Nowelizacja rozszerza obowiązki Krajowej Jednostki do spraw Informacji o Pasażerach (JIP). Po zmianach JIP nie tylko gromadzi i udostępnia dane, ale także ma obowiązek weryfikować dane PNR przekazywane przez przewoźników lotniczych, w tym dane osobowe i rezerwacyjne.

Weryfikacja będzie prowadzona:

Plan weryfikacji powinien opierać się na analizie ryzyka, obejmując obszary, w których najczęściej występują nieprawidłowości w przekazywaniu danych. Pierwszy plan ma zostać przygotowany na rok 2026.

Usunięcie i uchylenie przepisów

Uchylono art. 71 PrzetwDanychPasażerU, który dotychczas zawierał przepisy przejściowe związane z początkowym okresem funkcjonowania systemu PNR. Zostały one zastąpione nowymi regulacjami dotyczącymi abolicji i retencji danych.

Etap legislacyjny

Ustawa z 9.7.2025 r. wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

NIS2: Czy UE wymusza nadregulację?

Integracja zaleceń odnoszących się do infrastruktury telekomunikacyjnej z wdrożeniem NIS2 i rozszerzenie ich na 18 sektorów gospodarki stanowi precedens w skali całej UE. Być może to ambitne, ale i ryzykowne posunięcie, gdyż inne kraje podeszły zdecydowanie ostrożniej, ograniczając się do wymogów NIS2.

Prace nad nowelizacją ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa (UKSC), mającej transponować NIS2, nadal trwają. Brak wdrożenia NIS2 w Polsce oznacza ryzyko pojawienia się pozwu przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) i nałożenia kar finansowych na Polskę. Termin wdrożenia NIS2 minął 17 października 2024 r., a Polska nie zgłosiła pełnej transpozycji dyrektywy do prawa krajowego. W efekcie 7 maja 2025 r. Komisja Europejska (KE) wystosowała do Polski tzw. uzasadnioną opinię.

To formalny krok w procedurze naruszeniowej, dający Polsce dwa miesiące na reakcję – w przeciwnym razie KE może skierować sprawę do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE).

Kto wdrożył, kto się spóźnia?

Zgodnie z dyrektywą NIS2 państwa członkowskie miały czas do 17 października 2024 r. na przyjęcie krajowych przepisów o cyberbezpieczeństwie. Większość nie zdążyła – już w listopadzie 2024 r. Komisja wszczęła postępowania wobec 23 krajów. Od tego czasu tempo wdrażania przyspieszyło, choć niejednolicie. 14 państw (Belgia, Chorwacja, Włochy, Litwa, Dania, Finlandia, Łotwa, Słowacja, Słowenia, Grecja, Węgry, Malta, Cypr, Rumunia) wdrożyło dyrektywę NIS2 krajowymi aktami prawnymi.

Wiele z nich ograniczyło się do niezbędnej transpozycji bez „nadregulacji”, czyli bez nakładania obowiązków wykraczających poza wymogi dyrektywy. Przykładowo Włochy, Belgia, Chorwacja, Grecja, Litwa czy Finlandia uchwaliły nowe przepisy zasadniczo odzwierciedlające przepisy NIS2 – nie dodając własnych obciążeń dla przedsiębiorstw.

Z kolei dziewięć krajów (w tym Francja, Hiszpania, Holandia, Luksemburg, Bułgaria) wciąż nie zakończyło prac legislacyjnych. Polska także należy do tej grupy „spóźnialskich”.

W kilku państwach proces legislacyjny jest zaawansowany, ale jeszcze nie sfinalizowany. Izba Poselska w Czechach pod koniec czerwca 2025 r. przyjęła ustawę wdrażającą NIS2, jednak aktualnie czeka na rozpatrzenie przez Senat i podpis prezydenta.

Niemcy natomiast przygotowały wstępne projekty nowelizacji, ale ich uchwalenie opóźniły zmiany rządowe. W Estonii implementacja utknęła z powodu kryzysu koalicyjnego – planowano wejście ustawy w życie w lipcu 2025 r., czego nie dotrzymano. Ogółem w sierpniu 2025 r. nadal 13 krajów UE nie dokonało pełnej transpozycji.

Warto zaznaczyć, że niektóre kraje poszły dalej niż minimum NIS2, wprowadzając własne specyficzne rozwiązania. Na przykład Węgry wymagają od wybranych podmiotów zawarcia umowy z certyfikowanym audytorem i regularnych audytów bezpieczeństwa co dwa lata. To dodatkowy obowiązek ponad standard dyrektywy. Z kolei Rumunia zobowiązała przedsiębiorstwa do corocznej samooceny dojrzałości cyberbezpieczeństwa.

Polska natomiast – na co już zwracałam uwagę – planuje nałożyć na podmioty znacznie szerszy wachlarz wymogów, niż wynika to z NIS2. Zgodnie z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) „[…] zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów”. Zasada ta odnosi się również do państw członkowskich przy transpozycji (wdrażaniu) dyrektyw – państwa mają swobodę wyboru środków, ale nie mogą wprowadzać regulacji nadmiernie restrykcyjnych względem celu określonego w dyrektywie (tzw. gold-plating), które w konsekwencji uniemożliwiają konkretnym podmiotom stosowanie się do prawa implementowanego.

Znaczne opóźnienia we wdrażaniu NIS2 zmusiły Komisję Europejską do podjęcia kroków prawnych wobec państw członkowskich. Już 28 listopada 2024 r. KE otworzyła postępowania naruszeniowe przeciwko 23 krajom UE, które nie zdążyły na czas z implementacją (poza Belgią, Chorwacją, Włochami i Litwą). W pierwszym etapie oznaczało to wysłanie wezwań do usunięcia uchybienia, z wyznaczeniem terminu na przedstawienie działań naprawczych do stycznia 2025 r.

Wiele państw nadal nie zakończyło jednak prac, więc 7 maja 2025 r. Komisja przeszła do drugiego etapu – wystosowała uzasadnione opinie do 19 państw UE, wzywając je do pełnej notyfikacji transpozycji NIS2. Na liście znalazła się Polska, a także m.in. Niemcy, Francja, Hiszpania, Szwecja, Dania, Finlandia, Czechy czy Irlandia. Kraje te dostały dwa miesiące na odpowiedź i wdrożenie brakujących przepisów – w przeciwnym razie Komisja zagroziła skierowaniem sprawy do TSUE.

Z początkiem lipca 2025 r. minął termin wyznaczony w uzasadnionych opiniach. W odpowiedzi część państw przyspieszyła działania legislacyjne – np. Finlandia, Dania czy Słowenia zdążyły w tym okresie uchwalić i wprowadzić w życie ustawy NIS2. Jednak osiem krajów wciąż nie wywiązało się z obowiązku do połowy sierpnia 2025 r. Rzecznik Komisji potwierdził, że analizowane są odpowiedzi państw na uzasadnione opinie – i jeśli nie będą one satysfakcjonujące, KE przygotuje skierowanie spraw do Trybunału. Można się spodziewać, że w najbliższym czasie Bruksela nasili działania wobec najbardziej spóźnionych rządów.

Polska znajduje się w gronie krajów objętych procedurą naruszeniową. Już w listopadzie 2024 r. otrzymała formalne wezwanie, a w maju 2025 r. – uzasadnioną opinię od Komisji. Rząd musiał do 7 lipca 2025 r. przedstawić wyjaśnienia Komisji i plan wdrożenia NIS2. Mimo to do dziś ustawy nie uchwalono, co stawia Polskę w obliczu realnej perspektywy sporu przed Trybunałem UE za niewykonanie transpozycji.

Skąd to rozszerzenie?

Prace nad polską nowelizacją UKSC, wdrażającą NIS2, ruszyły formalnie w kwietniu 2024 r. Od początku założono podejście wyjątkowe w skali UE: połączenie implementacji dyrektywy NIS2 z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa sieci telekomunikacyjnych w standardzie 5G (tzw. 5G Toolbox) w jednym akcie.

Warto w tym miejscu podkreślić fundamentalną różnicę między tymi dwoma filarami polskiego projektu. O ile dyrektywa NIS2 jest aktem prawnie wiążącym i wymaga obowiązkowej transpozycji, o tyle 5G Toolbox to zbiór niewiążących prawnie zaleceń Komisji Europejskiej, dotyczących bezpieczeństwa sieci 5G, ze stycznia 2020 r. Oznacza to, że państwa członkowskie nie są zobligowane do ich wdrożenia w sposób narzucony.

W Polsce widoczna jest tendencja do szerokiego i restrykcyjnego wdrożenia rekomendacji, co budzi obawy w zakresie nadregulacji i konkurencyjności gospodarki. Polski projekt rozszerza zakres tych zaleceń daleko poza ich pierwotny cel. Podczas gdy 5G Toolbox koncentrował się na bezpieczeństwie sektora telekomunikacyjnego, polski ustawodawca planuje rozciągnąć związane z nim mechanizmy na wszystkie sektory objęte ustawą.

Projekt okazał się bardzo obszerny i złożony – obejmuje wszystkie sektory kluczowe i ważne z NIS2 (18 branż). Dodatkowo mechanizm uznawania dostawców technologii za dostawców wysokiego ryzyka (High Risk Vendor, HRV), który wywodzi się właśnie z zaleceń 5G Toolbox, zostanie zastosowany do wszystkich sektorów NIS2 (tj. 18), a nie tylko do telekomunikacji. Nadmierne wymagania w praktyce utrudniają lub zniechęcają do prowadzenia działalności w Polsce i mogą zostać uznane za naruszenie zasady proporcjonalności.

Tak szeroki zakres projektu UKSC wymagał długich konsultacji międzyresortowych i publicznych. W efekcie projekt był kilkukrotnie modyfikowany – do lutego 2025 r. powstały już cztery kolejne wersje.

Rząd pierwotnie zapowiadał przyjęcie noweli UKSC jeszcze w 2024 r., następnie termin przesuwano. Ostatecznie na dzień publikacji niniejszego artykułu projekt nowelizacji wciąż jest na etapie Stałego Komitetu Rady Ministrów.

Kolejne wersje

Większość zmian, które wprowadza nowy projekt, to co do zasady poszczególne przepisy doprecyzowujące oraz poprawiające nowelizację, tak by była ona spójna z dyrektywą NIS2. Warto wyróżnić m.in. zmianę w postaci obniżenia kary pieniężnej nakładanej na kierownika podmiotu kluczowego lub ważnego, będącego kierownikiem podmiotu publicznego, do wysokości nie większej niż 100 proc. uzyskanego przez niego wynagrodzenia obliczanego według zasad obowiązujących przy ustalaniu ekwiwalentu pieniężnego za urlop (w projekcie z lutego 2025 r. było to 300 proc.).

Jednocześnie warto przy tym zaznaczyć, że dla kierownika podmiotu kluczowego lub ważnego, który nie jest podmiotem publicznym, nadal pozostała kwota w wysokości 300 proc.

Ze zmian ważnych dla przedsiębiorców jest wskazanie, że odmowa wykreślenia wpisu do wykazu przez organ wymaga uzasadnienia. Swoistego rodzaju novum w kontekście projektu ustawy z lutego 2025 r. jest dodanie art. 45a, który stanowi o możliwości wsparcia finansowego ministra właściwego ds. informatyzacji na realizację projektów dotyczących m.in. wsparcia w obszarze standaryzacji i certyfikacji cyberbezpieczeństwa czy też na rozwój kompetencji w obszarze cyberbezpieczeństwa. Warte podkreślenia jest to, że katalog wskazany w art. 45a ma charakter otwarty.

Podsumowując – zmiany, które wprowadza najnowszy projekt ustawy, są symboliczne i można odnieść wrażenie, że Ministerstwo Cyfryzacji pomija propozycje zmian, których domagają się polscy przedsiębiorcy.

Najbliższe miesiące pokażą, czy polski rząd zdoła przekazać parlamentowi projekt ustawy w wersji znanej nam z kwietnia 2025 r. W mojej ocenie tak ambitny projekt nie zwiększy cyberbezpieczeństwa – nadmiernie restrykcyjne przepisy obciążają podmioty formalnościami, zamiast wzmacniać realną ochronę przed cyberzagrożeniami.

Skuteczność zapewni tylko regulacja adekwatna do poziomu ryzyka. Z tego względu Polska powinna dążyć do zharmonizowania wymogów UKSC z NIS2 z uwzględnieniem zasady proporcjonalności – tak by podmioty mogły skupić się na realnym podnoszeniu odporności systemów. Polska pozostaje nadal jednym z krajów Unii Europejskiej, który nie wdrożył NIS2, i jedynym, który próbuje zrobić to razem z 5G Toolbox.

Autorka jest adwokatką, partnerką EY.

KSeF 2.0 w trybie offline

Zgodnie z art. 106na ust. 1 ustawy z 11.3.2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 775; dalej: VATU), fakturę ustrukturyzowaną uznaje się za wystawioną w dniu jej przesłania do KSeF. Przepis ten wywoływał od początku pewne kontrowersje uwzględniając, że czym innym jest data wygenerowania faktury ustrukturyzowanej, czym innym data przesłania jej do KSeF, a jeszcze czym innym potencjalnie data wskazana w treści faktury jako data wystawienia.

Z tego względu jedną z najdalej idących modyfikacji KSeF 2.0 jest wprowadzenie trybu offline24 w swojej rozszerzonej formie. Działać ma to tak, że data wystawienia faktury ustrukturyzowanej (w trybie „online”) wskazana przez podatnika w polu P 1 powinna z zasady być zgodna z datą przesłania faktury do KSeF. Jeśli daty te różnić się będą od siebie (w praktyce, data wystawienia jest wcześniejsza) to prymat nadany został właśnie dacie wskazanej w polu P 1. Problem w tym, że ta dość daleko idąca (r)ewolucja została ustanowiona niejako mimochodem, przy okazji głębokich szlifów w tzw. trybie offline.

Tryb offline24 – istota

Zgodnie z projektowanym art. 106nda ust. 1 VATU, podatnicy będą mogli wystawiać nie tylko faktury ustrukturyzowane, ale także faktury w postaci elektronicznej, zgodnie ze wzorem udostępnionym przez MF. Niezwłocznie, nie później niż w następnym dniu roboczym po dniu wystawienia, trzeba będzie jednak przesłać taką fakturę do KSEF w celu przydzielenia numeru identyfikującego. To kwintesencja trybu offline. Ma on działać na stałe, dobrowolnie i bez konieczności zaistnienia jakichkolwiek okoliczności zewnętrznych. Datą wystawienia faktury offline24 będzie data wskazana na fakturze (a nie data przesłania do KSEF).

To ukłon w stronę sprzedawcy, aby mógł spełnić wymogi związane np. z terminowością wystawiania faktur w obliczu potencjalnych problemów technicznych. Nie zmienia to faktu, że faktura taka jest otrzymywana przez nabywcę przy użyciu KSeF. A więc dopiero w momencie przydzielenia numeru identyfikującego tę fakturę w KSEF (planowany art. 106nda ust. 11 VATU). Wyjątek to sytuacja, w której faktury są wystawiane na rzecz nabywców nieobjętych obowiązkowym KSeF zgodnie z art. 106gb ust. 4 VATU (przykładowo podmioty zagraniczne, nieposługujące się polskim NIP albo osoby fizyczne nieprowadzące działalności). Takie faktury udostępnia się im w sposób uzgodniony. Za datę otrzymania tej faktury uznaje się wówczas datę faktycznego otrzymania tej faktury przez nabywcę. Ma to jednak niewielkie znaczenie praktyczne. Podmioty takie nie odliczają VAT, z kolei wystawca i tak musi te faktury przesłać do KSeF. Co więcej, oznaczone dwoma kodami QR (poza standardowym kodem, także kodem dodatkowym umożliwiającym zapewnienie autentyczności pochodzenia i integralności treści tej faktury).

„Sankcjonowana” faktura offline24

Ale to nie wszystko. Ciekawe rozwiązanie przewiduje nowy art. 106nda ust. 16 VATU, zgodnie z którym za fakturę offline24 uznaje się także fakturę wystawioną jako ustrukturyzowaną, jeżeli data jej przesłania do KSeF jest późniejsza niż data wystawienia faktury z art. 106e ust. 1 pkt 1 VATU. W takim przypadku datą wystawienia faktury jest data wskazana na fakturze (jak w fakturze offline24). Zmiana statusu na offline24 następuje jedynie „w systemie”.

Oznacza to, że przykładowo faktura ustrukturyzowana dokumentująca sprzedaż towaru z 1.4.2026 r., wygenerowana np. 30.4.2026 r. z datą wystawienia 30.4.2026 r., ale przesłana do KSeF 7.5.2026 r. (po majówce) będzie uznana za wystawioną 30.4.2026 r. (a nie z datą przesłania do KSeF). Dzięki temu, data wystawienia faktury będzie zawsze zgodna z datą wskazaną w treści faktury. Nabywca otrzyma dokument jednak wyłącznie w systemie KSeF (chyba, że nabywca nie musi się KSeF posługiwać, bo np. jest podmiotem zagranicznym).

Faktury korygujące

Zgodnie z planowanym art. 106nda ust. 12 VATU, fakturę korygującą fakturę offline24 wystawia się po przydzieleniu tej fakturze numeru identyfikującego w Krajowym Systemie e-Faktur. Nie można więc wystawić faktury korygującej do faktury wystawionej w trybie offline24 przed jej przesłaniem do KSeF w celu przydzielenia tej fakturze numeru identyfikującego w systemie. W praktyce więc, nie można takiej faktury skorygować tego samego dnia, w którym została ona wystawiona (chyba, że zostanie wówczas przesłana do KSeF, co jednak ma niewielki sens praktyczny). Inna sprawa, że faktura korygująca fakturę offline24 może być wystawiona w formie ustrukturyzowanej albo także w trybie offline24 (wówczas trzeba ją wysłać do KSeF dnia następnego).

Jak taką fakturę korygującą rozliczyć? Zasadą ogólną dla faktur wystawianych poza KSeF jest okres, w którym podatnik otrzymał potwierdzenie otrzymania faktury korygującej. Jeżeli jednak podatnik wystawił fakturę korygującą na rzecz nabywcy, o którym mowa w art. 106gb ust. 4 pkt 2–6 VATU i udostępnił ją poza KSeF, rozliczenia można dokonać za okres, w którym podatnik przesłał fakturę korygującą do KSeF. Udostępnienie takiej faktury przez KSeF oznacza jednak obowiązkowe rozliczenie faktury korygującej w tym właśnie okresie.

Zaginięcie faktury offline24

Teoretycznie możliwe jest, że faktura offline24, którą udostępnia się poza KSeF (np. podmiotowi zagranicznemu) zaginie, a nawet ulegnie zniszczeniu zanim trafi do KSeF. Wówczas, trzeba ją wystawić ponownie zgodnie z danymi zawartymi na fakturze, przy czym może ona zawierać datę wystawienia i wyraz „DUPLIKAT”. Koniecznie trzeba ją też oznaczyć kodami QR.