Przed nami kolejne bitwy o regulację najmu krótkoterminowego

Zgodnie z zapowiedziami „Rzeczpospolitej” rząd przyjął w okrojonej wersji projekt ustawy o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek wprowadzający do polskiego prawa regulacje zawarte w rozporządzeniu 2024/1028 w sprawie gromadzenia i udostępniania danych dotyczących usług krótkoterminowego najmu lokali mieszkalnych (tzw. STR). Zgodnie z nim, w każdym kraju członkowskim, rejestr powinien działać od 20 maja.

Spóźnienie i brak porozumienia co do treści wychodzących poza zakres rozporządzenia spowodowały, że odpowiedzialne za projekt Ministerstwo Sportu i Turystyki postanowiło dłużej nie zwlekać z procedowaniem projektu i zostawić w nim to, co nie budzi kontrowersji, a nad pozostałymi rozwiązaniami pracować dalej. Jednak to, co się w projekcie nie znalazło, wywołało wzburzenie i zaniepokojenie.

Bez stref wolnych od najmu na doby

Zgodnie z pierwotną wersją samorządy miały mieć prawo do wyznaczania stref wolnych od najmu krótkoterminowego.

– Unia Metropolii Polskich pozytywnie ocenia utworzenie centralnego rejestru najmu krótkoterminowego i wdrożenie wymogów unijnych. Rejestr pozwoli poznać rzeczywistą skalę zjawiska oraz ograniczyć funkcjonowanie ofert poza kontrolą administracyjną. Niepokojące są jednak ostatnie doniesienia wskazujące, że rząd zdecydował o usunięciu z projektu przepisów dających samorządom możliwość dostosowywania zasad funkcjonowania najmu krótkoterminowego do lokalnych uwarunkowań i skali związanych z nim wyzwań. Uważamy, że miasta i gminy powinny mieć możliwość decydowania w tym zakresie, jak również kształtowania podatków i opłat lokalnych związanych z prowadzeniem działalności w formie najmu krótkoterminowego. Rejestr pozwoli lepiej zdiagnozować problem, ale nie daje narzędzi do reagowania tam, gdzie koncentracja najmu krótkoterminowego negatywnie wpływa na dostępność mieszkań i jakość życia mieszkańców – mówi Michał Cyrankiewicz-Gortyński, koordynator komisji i zespołów Unii.

Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora biura Związku Powiatów Polskich uważa, że idea przyznania gminom możliwości wyznaczania stref wolnych od najmu krótkoterminowego była głęboko przemyślana i miała stanowić narzędzie przeciwdziałające niekontrolowanemu rozlewaniu się najmu na doby w obszarach atrakcyjnych turystycznie.

– Co niesie za sobą negatywne skutki tak dla bezpośrednich sąsiadów, jak i całej tkanki społecznej. W rządzie najwyraźniej jednak zwyciężyła obawa przed wejściem w konflikt z silną branżą. Nie pierwszy to zresztą przypadek, gdy interes wspólnot lokalnych okazuje się mniej istotny niż interes gospodarczy niektórych podmiotów. Samą deklarację powrotu do tematu przy okazji nowelizacji traktuję jako obietnicę bez pokrycia. Czy ktokolwiek wierzy, że jeśli obecnie nie ma przychylności dla pewnych rozwiązań, to tuż po uchwaleniu ustawy rozpoczną się prace nad jej nowelizacją? Tuż przed wyborami parlamentarnymi – pyta dyr. Kubalski.

Sąsiedzi i gminy z prawem głosu

Samorządowcy mogą liczyć na wsparcie Polski 2050 i Lewicy.

– Zredukowanie projektu wyłącznie do wprowadzenia rejestru lokali wynajmowanych na doby, w moim przekonaniu, byłoby oszukiwaniem ludzi, bo rejestr nie daje im żadnej ochrony przed zamianą budynków mieszkalnych w hotele i przed hotelizacją dzielnic w centrach miast – mówi „Rzeczpospolitej” Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz, minister funduszy i polityki regionalnej, której partia (Polska 2050) przygotowała swój projekt regulujący najem na doby i zażądała, by Sejm „odmroził” prace nad nim.

Zgłoszenie poprawek do rządowego projektu zapowiedziała też Lewica.

– Chcemy prawa samorządów do wyznaczania stref wolnych od najmu krótkoterminowego. Zaproponujemy, by mogły to robić na trzech poziomach. Wyznaczając zakaz terytorialny, czasowy lub mix tych opcji oraz by było to możliwe już od stycznia 2027 r. – zapewnia „Rz” Tomasz Lewandowski, wiceminister rozwoju i technologii.

Koalicjanci chcą też dać prawo głosu do decydowania o przeznaczeniu lokalu na najem krótkoterminowy sąsiadom, czego domagają się społecznicy.

„O narastającym w Warszawie koszmarze życia z hotelem za ścianą informowaliśmy wielokrotnie. (…) Rząd staje na rzęsach, aby zabezpieczyć wygodę zamieniania mieszkań w hotele, stawiając funkcje mieszkaniowe na ostatnim miejscu” – czytamy na FB „Miasto jest nasze”.

„Kraków potrzebuje ucywilizowania najmu krótkoterminowego na wczoraj” – pisze Akcja dla Krakowa.

Społecznicy, ale i koalicjanci najwyraźniej nie wierzą w skuteczność rozwiązania, które zaproponował MSiT. Zgodnie z projektem mieszkańcy nieruchomości, w której znajduje się lokal wynajmowany na doby mogliby zwracać się do gminy o kontrolę. Radni mogliby wykreślić z rejestru uciążliwy lokal, co skutkowałoby zakazem prowadzenia takiej działalności, gdyż po wejściu w życie nowych przepisów tylko zarejestrowane w centralnej bazie lokale mogą być wynajmowane na doby, a pośredniczące w najmie portale będą mogły zamieszczać tylko oferty z numerami ID z rejestru. Zagwarantować przestrzeganie tych przepisów mają kary do 50 tys. zł.

– To nie będzie skuteczne. Czy możemy sobie wyobrazić, że radni Warszawy, Krakowa czy Gdańska będą się zbierać i podejmować uchwałę w sprawie pojedynczego lokalu? To jest absurdalne rozwiązanie – ocenia minister Pełczyńska-Nałęcz, która zabiegała, by w projekcie znalazł się wymóg uzyskania zgody wspólnot czy spółdzielni na wynajmowanie lokalu na doby na wzór rozwiązań, funkcjonujących w innych krajach.

Lewica zapowiada swoje poprawki

Nieco inaczej chce rozwiązać ten problem Lewica.

– Druga poprawka będzie dotyczyła możliwości przyjęcia przez wspólnoty w formie uchwały zakazu prowadzenia takiej działalności w budynkach wielorodzinnych. To doprecyzowanie jest też ważne, ponieważ wspólnoty działają również w budynkach zamieszkania zbiorowego, pensjonatach. Tego typu budynków jest mnóstwo w miejscowościach wypoczynkowych i były budowane właśnie w celu prowadzenia działalności turystycznej. Nasza propozycja ma chronić przestrzeń mieszkaniową i jednocześnie nie zaburzać działalności prowadzonej zgodnie z prawem i bez szkody dla tkanki mieszkaniowej – wyjaśnia minister Lewandowski.

Dlaczego zakazu, a nie zgody?

– Otóż dzisiejsza praktyka podejmowania decyzji przez wspólnoty jest taka, że często nawet w niebudzących wątpliwości sprawach nie mogą one przez kilka lat podjąć uchwał. W tej sytuacji spełnienie wymogu zgody byłoby w takich wspólnotach przez lata niemożliwe i mogłoby spowodować niezamierzony paraliż. Ponadto wywołanie uchwały o zakazie siłą rzeczy będzie miało związek z faktyczną, a nie potencjalną uciążliwością korzystania z lokalu. Co do spółdzielni mieszkaniowych – przepisy będą stosowane odpowiednio, tj. decyzja będzie po stronie zarządu po zasięgnięciu opinii rady nadzorczej – dodaje minister Lewandowski.

MSiT, powołując się, między innymi, na opinię rzecznika praw obywatelskich wyrażoną w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej”, w której RPO, po analizie orzecznictwa, ostrzegł, że zgoda sąsiadów może być uznana za niekonstytucyjne ograniczanie prawa własności, nie zdecydował się na takie rozwiązanie.

Wynajmujący: problem uciążliwych gości można inaczej załatwić

Okrojenie ustawy z zadowoleniem, choć nie bez uwag, przyjmuje Polskie Stowarzyszenie Wynajmu Krótkoterminowego.

– Usunięte z projektu przepisy wymagają dopracowania, więc dobrze się stało, że prace nad nimi mają być kontynuowane, ale już w ramach nowelizacji. To nie jest tak, że my jesteśmy przeciwni uregulowaniu najmu krótkoterminowego. Na pewno będziemy składać poprawki, które zapewnią nam narzędzia do radzenia sobie niechcianymi gośćmi. Bardzo zależy nam na wprowadzeniu odpowiedzialności materialnej osoby rezerwującej. Dzisiaj tak my operatorzy, jak i właściciele wynajmowanych mieszkań są bezsilni wobec takich najemców – mówi Grzegorz Żurawski, prezes PSWK.

Policja odmawia interwencji, gdy zgłaszającym jest operator najmu, a nie sąsiad, a brak państwowego systemu, na wzór rozwiązania chorwackiego, w którym goście podają swoje dane niedostępne dla operatora najmu, ale dostępne dla służb pozwala w razie potrzeby zidentyfikować gości.

– Brak tych narzędzi zapewnia bezkarność uciążliwym gościom, którzy stanowią niewielki procent najemców – dodaje szef PSWK.

Etap legislacyjny: idzie do Sejmu

O rezydencji podatkowej nie przesądzają NIP ani polski adres

Stan faktyczny

Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. określił K.Z. zobowiązanie w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2016 r. Organ stwierdził, że w 2016 r. K.Z. uzyskał świadczenie wypłacone przez Instytut Świadczeń Pracowniczych w Amsterdamie, które stanowi przychód z innych źródeł i podlega opodatkowaniu zarówno w Holandii, jak i w Polsce, na podstawie art. 18 ust. 5 Konwencji z 13.2.2002 r. między Rzecząpospolitą Polską a Królestwem Niderlandów w sprawie eliminowania podwójnego opodatkowania w zakresie podatków od dochodu oraz zapobiegania uchylaniu się i unikaniu opodatkowania (Dz.U. z 2003 r. Nr 216 poz. 2120; dalej: ZPOUNiderlandy). Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że gdyby K.Z. miał stałe miejsce zamieszkania w Holandii, to uzyskane świadczenie byłoby opodatkowane wyłącznie w tym kraju. Natomiast stwierdzenie polskiej rezydencji podatkowej w danym roku podatkowym prowadzi do opodatkowania świadczenia również w Polsce. W takim przypadku należy zastosować tzw. metodę proporcjonalnego zaliczenia, czyli od polskiego podatku odlicza się podatek dochodowy zapłacony z tego tytułu w Holandii.

Organy ustaliły, że skarżący jest obywatelem Polski, ma nadany NIP, posiada w kraju adres zamieszkania, pod którym odbiera korespondencję. K.Z. został wezwany do wskazania, w którym kraju w 2016 r. miał stałe miejsce zamieszkania. Podatnik nie przedstawił żadnych wyjaśnień ani dokumentów, które wskazywałyby, że w 2016 r. był rezydentem podatkowym Holandii i tam znajdowało się jego centrum interesów życiowych. W konsekwencji organy uznały, że w tym okresie był rezydentem podatkowym Polski.

Zarzuty skargi

K.Z. wskazał, że w 2016 r. nie uzyskał na terenie Polski żadnego przychodu. W 2016 r. zamieszkiwał w Holandii, gdzie był zatrudniony na stałe. Uzyskane wówczas świadczenie było związane z wypadkiem przy pracy. Skarżący dowodził, że skoro świadczenie zostało opodatkowane w Holandii, to w celu uniknięcia podwójnego opodatkowania powinien być zwolniony z opodatkowania w Polsce. K.Z. twierdził, że posiadanie przez niego adresu meldunkowego w Polsce i polskiego NIP nie może mieć decydującego znaczenia przy określaniu rezydencji podatkowej. W skardze zarzucono, że organy przed uznaniem, że miejscem stałego pobytu skarżącego w 2016 r. była Polska, nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie i nie przeprowadziły żadnego dowodu.

Co decyduje o rezydencji podatkowej?

WSA w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z art. 3 ust. 1 PDOFizU wynika, iż osoby fizyczne, które mają miejsce zamieszkania na terytorium Polski, podlegają obowiązkowi podatkowemu od całości swoich dochodów bez względu na miejsce położenia źródeł przychodów. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 2a PDOFizU osoby fizyczne, które nie mają miejsca zamieszkania na terytorium Polski, podlegają obowiązkowi podatkowemu tylko od dochodów osiąganych na terytorium Polski. Zgodnie z art. 3 ust. 1a PDOFizU, za osobę mającą miejsce zamieszkania na terytorium Polski uważa się osobę fizyczną, która posiada na terytorium Polski centrum interesów osobistych lub gospodarczych albo przebywa na terytorium Polski dłużej niż 183 dni w roku podatkowym.

Zdaniem sądu, organy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego bezpodstawnie wyciągnęły pochopne wnioski. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji miał wątpliwości co do rezydencji podatkowej K.Z., prosił bowiem podatnika o potwierdzenie rezydencji w Holandii i złożenie oświadczenia, gdzie w 2016 r. istniało jego centrum interesów życiowych. Choć skarżący nie odpowiedział na wezwanie w tym zakresie i nadesłał tylko dokumentację medyczną potwierdzającą prawo do zasiłku, organ nie ponowił wezwania. W ocenie Sądu zasadniczym uchybieniem organów było domniemanie przez organy miejsca zamieszkania skarżącego w 2016 r. na podstawie informacji z bazy urzędu skarbowego, do której dane wprowadzono w 2011 r., posiadania nadanego w 1994 r. NIP w Polsce oraz odbierania korespondencji kierowanej do podatnika w postępowaniu podatkowym wszczętym w 2021 r. Żadna z tych dat nie odnosi się do roku podatkowego 2016 r. Organy nie zbadały natomiast rzeczywistych przesłanek rezydencji podatkowej wymienionych w art. 3 ust. 1a PDOFizU.

Zarzuty skargi kasacyjnej

Organ wniósł skargę kasacyjną. Argumentował, że nie można zobowiązywać organów podatkowych do poszukiwania dowodów przemawiających na korzyść podatnika, jeżeli sam podatnik ich nie przedstawia, w tym zakresie dowodów na okoliczności odmienne niż te przyjęte przez organy. Zdaniem organu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma jednoznacznych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, nie podano, jakie konkretnie czynności, czy też działania należy podjąć, jakie dowody przeprowadzić. Organ zarzucił również naruszenie art. 9 ust. 1 i ust. 1d ustawy z 13.10.1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 151; dalej: EwidPodU). W przepisie tym zobowiązano podatników do aktualizacji danych w systemie NIP, a K.Z. nie poinformował organów podatkowych o zmianie adresu miejsca zamieszkania.

Decyzja musi się opierać na okolicznościach udowodnionych

NSA oddalił skargę kasacyjną stwierdzając, że dane posiadane przez organy nie pozwalały na jednoznaczne ustalenie, w którym państwie skarżący miał w 2016 r. miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Od jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii zależało bowiem, czy podatek dochodowy w ogóle powinien zostać naliczony w Polsce. Przepisy ZPOUNiderlandy dotyczą tylko sytuacji, w której dana osoba uzyskuje dochód w jednym umawiającym się państwie, a ma stałe miejsce zamieszkania w drugim. W ocenie NSA organy nie podjęły niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stałego miejsca zamieszkania K.Z. w 2016 r. Niewystarczające było bowiem posłużenie się danymi wynikającymi z nadania numeru NIP oraz zamieszczonymi w systemie wewnętrznym organu. Żadne z tych danych nie odnosiły się bowiem do kluczowego dla sprawy roku podatkowego 2016 r. Organy podatkowe zobowiązane były do oparcia się wyłącznie na okolicznościach udowodnionych, a nie domniemaniach, zaś wszelkie niejasności należało wyjaśnić. Z wezwania podatnika do złożenia wyjaśnień wynika, że organ miał świadomość, iż informacje, którymi dysponował są niewystarczające. Pomimo tego organ nie odniósł się do nadesłanej w odpowiedzi dokumentacji medycznej, z której wynikało, że K.Z. w 2016 r. przebywał w Holandii, zaniechał jakichkolwiek czynności wyjaśniających i wydał decyzję.

Wskazania co do dalszego postępowania

NSA oddalił zarzuty odnoszące się do niewskazania jasnych wytycznych co do dalszego postępowania organu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem jednoznacznie, że głównym uchybieniem organu było nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stałego miejsca zamieszkania skarżącego. Organ powinien więc przeprowadzić od nowa postępowanie dowodowe w tym zakresie, sąd administracyjny nie może jednak narzucać organowi, jakie konkretne czynności powinien podjąć ani jakie dowody przeprowadzić w celu ustalenia stanu faktycznego. NSA podkreślił, że w ramach wskazań co do dalszego postępowania, sąd administracyjny nie może wyręczyć organu podatkowego w sposobie procedowania w sprawie, nie może narzucać sposobu rozstrzygnięcia poszczególnych zagadnień sprawy, wkraczać w swobodną ocenę dowodów, a tym samym zastępować organy w funkcji wykonywania administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 9.12.2014 r., I GSK 439/14, Legalis).

Aktualizacja danych w systemie NIP

W art. 9 ust. 1d EwidPodU został zastosowany mechanizm uznawania za aktualny dotychczasowego adresu podatnika, jeśli nie został on zaktualizowany w sposób wskazany w tym przepisie. Zdaniem NSA pozostawanie w systemie NIP polskiego adresu skarżącego nie może stanowić dowodu, że jego stałe miejsce zamieszkania znajduje się w Polsce. Baza danych NIP pełni bowiem funkcję pomocniczą i nie może zostać uznana za wyłączne źródło informacji w zakresie miejsca zamieszkania. To, że skarżący odbierał korespondencję z adresu znajdującego się na terenie Polski, nie oznacza, że stale tam zamieszkiwał i nie stanowi podstawy do uznania rezydencji podatkowej w rozumieniu art. 3 ust. 1a PDOFizU.

NSA wyjaśnił, że organ mógłby powoływać się na dane pochodzące z tego rodzaju ewidencji np. w przypadku trudności z doręczeniem korespondencji, wskazując, że zawarty w niej adres powinien być aktualizowany przez skarżącego. Jednak w tej sprawie nie chodziło o nieprawidłowości w podanym adresie czy brak jego aktualizacji, lecz o ustalenie, gdzie znajdowało się stałe miejsce zamieszkania podatnika. W konsekwencji NSA stwierdził, że obowiązki aktualizacyjne dotyczące adresu miejsca zamieszkania osoby fizycznej w Polsce, wynikające z art. 9 ust. 1 i ust. 1d EwidPodU, nie zwalniają organu podatkowego od konieczności ustalenia miejsca zamieszkania podatnika dla celów przyjęcia jego rezydencji podatkowej w Polsce, w rozumieniu art. 3 ust. 1 i ust. 1a PDOFizU.

Wyrok NSA z 28.4.2026 r., II FSK 996/23, Legalis

Zmiany w wykonywaniu europejskiego nakazu aresztowania

Zmiany zawarte w ustawie z 15.5.2026 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2026 r. poz. 882) odnoszą się do wystąpienia państwa członkowskiego o przekazanie osoby ściganej na podstawie europejskiego nakazu aresztowania (dalej: ENA). Stanowią uzupełniające wdrożenie decyzji ramowej 2002/584/WSiSW z 13.6.2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi (Dz.Urz. UE L z 2002 r. Nr 190, s. 1). Ustawa rozszerza niektóre gwarancje przysługujące dotychczas obywatelom polskim i osobom korzystającym w Polsce z prawa azylu na osoby mające miejsce zamieszkania lub stale przebywające na terytorium Polski.

Przesłuchanie

Zmieniony art. 607k § 5 KPK stanowi, jeżeli w związku z wydaniem ENA państwo członkowskie zwróci się o przesłuchanie albo czasowe przekazanie osoby objętej nakazem, sąd, stosownie do okoliczności sprawy, wyraża zgodę na przesłuchanie albo czasowe przekazanie jeszcze przed rozpoznaniem nakazu. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że przy dokonywaniu oceny sąd będzie miał na względzie m.in. sprawny przebieg postępowania oraz możliwość udziału w nim osoby, której nakaz dotyczy.

Gdy właściwy organ państwa członkowskiego zwróci się z wnioskiem o przesłuchanie osoby znajdującej się w innym państwie członkowskim, organ tego innego państwa członkowskiego będzie miał za zadanie umożliwić przesłuchanie za pośrednictwem wideokonferencji lub z wykorzystaniem innej technologii zdalnej komunikacji, pod warunkiem że szczególne okoliczności sprawy uzasadniają wykorzystanie takiej technologii oraz osoba, której dotyczy ENA, wyraziła zgodę na przeprowadzenie przesłuchania w tej formie.

Przed wyrażeniem zgody osoba, której dotyczy ENA, ma możliwość zasięgnięcia porady adwokata. Zgoda musi być bowiem wyrażona dobrowolnie i jednoznacznie, a podmiot zwracający się z wnioskiem każdorazowo weryfikuje tę zgodę przed rozpoczęciem przesłuchania.

Na podstawie dodanego art. 607k § 6 KPK, jeżeli sąd nie wyrazi zgody na przesłuchanie w trybie określonym w art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/2844 z 13.12.2023 r. w sprawie cyfryzacji współpracy sądowej i dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych i handlowych o charakterze transgranicznym oraz współpracy wymiarów sprawiedliwości i dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych o charakterze transgranicznym oraz zmieniającego niektóre akty w tych dziedzinach (Dz.Urz. UE L z 2023 r. Nr 301, s. 2844), przesłuchanie zostanie przeprowadzone na warunkach ustalonych z organem sądowym państwa wydania ENA. W przesłuchaniu ma prawo uczestniczyć osoba wyznaczona według prawa państwa organu, który wydał ENA. Odpowiednie zastosowanie znajduje art. 588 § 4 KPK, co oznacza, że przy przeprowadzaniu przesłuchania stosuje się prawo polskie.

Jednakże jeżeli nie będzie to sprzeczne z zasadami porządku prawnego, sąd będzie mógł uczynić zadość życzeniu organu, aby przy dokonaniu czynności zastosowano szczególny tryb postępowania lub szczególną formę.

Nowy przepis art. 607k § 7 KPK wskazuje natomiast, że w razie wyrażenia zgody na czasowe przekazanie osoby, której ENA dotyczy, sąd w pisemnym porozumieniu z organem, który wydał nakaz, ustala warunki czasowego przekazania. Porozumienie musi określać termin powrotnego przekazania. Termin powrotnego przekazania należy ustalić w taki sposób, aby osoba objęta ENA mogła wziąć udział w dotyczących jej czynnościach w postępowaniu w przedmiocie przekazania.

Zrównanie praw i obowiązków

Jednym z celów nowelizacji jest zrównanie praw i obowiązków obywateli polskich oraz innych osób stale zamieszkałych lub stale przebywających w Polsce, wobec których wystąpiono z europejskim nakazem aresztowania. Zgodnie z art. 607t § 1 KPK jeżeli nakaz europejski został wydany w celu ścigania osoby, która jest obywatelem polskim albo korzysta w Rzeczypospolitej Polskiej z prawa azylu, przekazanie może nastąpić pod warunkiem, że osoba ta będzie odesłana na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po prawomocnym zakończeniu postępowania w państwie wydania nakazu europejskiego, jeśli osoba ta wyraża na to zgodę. W wyniku zmiany katalog podmiotów objętych tym przepisem został rozbudowany o osoby mające miejsce zamieszkania lub stale przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy są obywatelami polskimi.

Podobne zrównanie praw nastąpiło również w wyniku nowelizacji art. 607zb § 3 KPK. Minister Sprawiedliwości, na wniosek państwa wykonania ENA, może udzielić zezwolenia na przewóz osoby ściganej na podstawie tego nakazu przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pod warunkiem że osoba ta po zakończeniu postępowania zostanie przekazana do wykonania kary pozbawienia wolności lub środka polegającego na pozbawieniu wolności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dotychczas katalog ten odnosił się jedynie do obywateli polskich oraz osób korzystających w Rzeczypospolitej Polskiej z prawa do azylu.

Wpływ zgody państwa obcego na bieg terminów przekazania

Nowy art. 607ya § 1-2 KPK przewiduje, że jeżeli w stosunku do osoby wydanej przez państwo obce wpłynie ENA, sąd bezzwłocznie wystąpi do organu państwa obcego o wyrażenie zgody na przekazanie osoby ściganej na podstawie tego nakazu. Z kolei terminy w przedmiocie przekazania osoby ściganej oraz zakończenia postępowania o przekazaniu (art. 607m § 1-2 KPK) będą biec dopiero od uzyskania zgody na przekazanie osoby ściganej na podstawie ENA. Jeżeli ich bieg rozpoczął się wcześniej, ulega zawieszeniu do czasu jej uzyskania. Regulacja służy wykonaniu art. 21 decyzji 2002/584/WSiSW.

Przepisy intertemporalne

Nowelizacja weszła w życie 16.7.2026 r. Przewiduje, że czynności procesowe dokonane przed dniem jej wejścia w życie pozostaną skuteczne, jeżeli zostały dokonane z zachowaniem przepisów dotychczasowych.

Voucher zamiast zwrotu za odwołaną imprezę turystyczną

Cel i ratio legis ustawy

Nowelizacja stanowi odpowiedź na doświadczenia ostatnich lat związane z funkcjonowaniem rynku usług turystycznych w sytuacjach kryzysowych. Bezpośrednim impulsem do jej uchwalenia były wydarzenia na Bliskim Wschodzie, w szczególności konflikt zbrojny rozpoczęty pod koniec lutego 2026 r., który doprowadził do zakłócenia realizacji wielu imprez turystycznych oraz konieczności ewakuacji podróżnych z regionu. Jednocześnie ważne są doświadczenia z okresu pandemii COVID-19, kiedy czasowe wprowadzenie możliwości korzystania z voucherów okazało się rozwiązaniem akceptowanym zarówno przez organizatorów turystyki, jak i przez znaczną część podróżnych.

W uzasadnieniu wskazano, że obowiązujące przepisy przewidują co do zasady obowiązek zwrotu podróżnemu wszystkich wpłaconych środków w terminie 14 dni od odstąpienia od umowy albo jej rozwiązania z powodu nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności. W sytuacjach obejmujących jednocześnie dużą liczbę imprez turystycznych może to prowadzić do poważnego zagrożenia płynności finansowej organizatorów turystyki. Nowa regulacja ma stworzyć rozwiązanie pozwalające zachować równowagę pomiędzy ochroną praw podróżnych a zapewnieniem stabilności przedsiębiorców działających na rynku usług turystycznych.

Nowe rozwiązanie nie zastępuje dotychczasowych mechanizmów przewidzianych w ustawie z 24.11.2017 r. o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 925; dalej: ImprTurU) ani zasad funkcjonowania Turystycznego Funduszu Pomocowego. Stanowi natomiast dodatkowy instrument, z którego strony umowy będą mogły skorzystać wyłącznie w sytuacjach szczególnych, gdy minister właściwy do spraw turystyki wyda stosowny komunikat potwierdzający wystąpienie nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności.

Voucher zamiast zwrotu środków

Najważniejszą zmianą jest dodanie do ImprTurU nowych art. 47a i 47b regulujących zasady stosowania voucherów turystycznych.

Zgodnie z nowymi przepisami, jeżeli impreza turystyczna nie zostanie zrealizowana z powodu nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności, organizator turystyki będzie mógł przyznać podróżnemu voucher na poczet przyszłej imprezy turystycznej. Warunkiem zastosowania tego rozwiązania będzie wydanie przez ministra właściwego do spraw turystyki komunikatu, o którym mowa w art. 15kc ust. 14 ustawy z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 764) oraz wyrażenie zgody przez podróżnego. Oznacza to, że przyjęcie vouchera będzie miało charakter całkowicie dobrowolny i nie będzie mogło zostać narzucone klientowi przez organizatora turystyki.

Przyjęcie vouchera wywoła jednocześnie określone skutki prawne. Oświadczenie podróżnego o odstąpieniu od umowy albo oświadczenie organizatora turystyki o rozwiązaniu umowy stanie się bezskuteczne, a strony będą kontynuowały istniejący stosunek prawny, dokonując jedynie odpowiedniej modyfikacji jego treści przed realizacją nowej imprezy turystycznej. W praktyce oznacza to odejście od modelu polegającego na rozwiązaniu dotychczasowej umowy i zawarciu nowej umowy na rzecz zmiany już istniejącego zobowiązania.

Zasady korzystania z vouchera

Ustawa szczegółowo określa podstawowe zasady korzystania z voucherów turystycznych.

Voucher będzie uprawniał podróżnego do udziału w imprezie turystycznej w terminie roku od dnia wyrażenia zgody na jego przyjęcie. Jednocześnie strony będą mogły zgodnie postanowić o przedłużeniu okresu jego ważności o kolejny rok. W rezultacie maksymalny okres wykorzystania vouchera będzie mógł wynosić dwa lata, jednak wyłącznie w przypadku zgodnej decyzji obu stron umowy. Rozwiązanie to różni się od pierwotnych założeń projektu, który przewidywał dwuletni termin wykorzystania vouchera już w podstawowej wersji regulacji. Ostatecznie ustawodawca zdecydował się na krótszy podstawowy okres z możliwością jego wydłużenia w drodze porozumienia stron.

Nowe przepisy przewidują również, że wartość vouchera nie będzie mogła być niższa od kwoty wpłaconej przez podróżnego na poczet realizacji pierwotnej umowy. Przed wykorzystaniem vouchera strony będą zobowiązane odpowiednio zmienić treść umowy, w szczególności w zakresie terminu imprezy turystycznej, programu, miejsca docelowego oraz pozostałych informacji wymaganych przez ustawę. Dzięki temu nowa impreza będzie realizowana na podstawie odpowiednio zaktualizowanej umowy, uwzględniającej aktualne warunki jej wykonania.

Ochrona środków podróżnych

Istotnym elementem nowych przepisów jest utrzymanie ochrony środków wpłaconych przez podróżnego. Ustawodawca wyraźnie przesądził, że kwoty odpowiadające wpłatom dokonanym na poczet pierwotnej imprezy turystycznej nadal będą objęte zabezpieczeniem finansowym organizatora turystyki obowiązującym w dniu zawarcia umowy.

Rozwiązanie to ma zapewnić podróżnym taki sam poziom ochrony, jaki przysługiwał im przed przyjęciem vouchera. Jednocześnie środki objęte voucherem nie będą traktowane jako nowe wpłaty, co upraszcza rozliczenia związane z zabezpieczeniami finansowymi organizatorów turystyki i pozwala uniknąć konieczności dokonywania dodatkowych czynności związanych z ich aktualizacją.

Zwrot środków po niewykorzystaniu vouchera

Nowelizacja wprowadza również rozwiązanie zabezpieczające interesy podróżnych, którzy nie zdecydują się na wykorzystanie otrzymanego vouchera.

Dodany do ImprTurU art. 47b przewiduje, że w przypadku niewykorzystania vouchera w ustawowym terminie – zarówno podstawowym, jak i przedłużonym – organizator turystyki będzie zobowiązany do zwrotu podróżnemu pełnej kwoty wpłaconej na poczet realizacji umowy o udział w imprezie turystycznej. Zwrot środków będzie musiał nastąpić w terminie 14 dni od upływu okresu ważności vouchera. Tym samym przyjęcie vouchera nie pozbawia podróżnego prawa do odzyskania wpłaconych środków, lecz jedynie odracza moment ich ewentualnego zwrotu.

Wejście w życie ustawy

Ustawa z 3.7.2026 r. o zmianie ustawy o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych została przekazana Prezydentowi RP do podpisu. Zgodnie z jej przepisami wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Rewolucja w przedawnieniach

Dziś podstawowy termin przedawnienia długów wynosi 6 lat. Po tym czasie wierzyciel nie może już skutecznie dochodzić swojego roszczenia. Termin dla przedsiębiorców jest krótszy i wynosi tylko 3 lata. Oprócz tego, istnieje też skomplikowana siatka terminów szczególnych, rozsianych nie tylko po kodeksie cywilnym, ale także w innych ustawach: od kodeksu spółek handlowych po… prawo atomowe. Jedne krótsze (2 lata, rok, a nawet 6 miesięcy), a inne dłuższe (np. 10 lat) od terminu podstawowego.

Problemem jest nie tylko mnogość terminów, ale także ich zróżnicowanie ze względu na typ stosunku prawnego. Przykładowo roszczenia wynikające z umowy o dzieło przedawniają się po 2 latach, a z umowy o wykonanie robót budowlanych po trzech (dla przedsiębiorców) lub sześciu (w przypadku inwestorów indywidualnych). Nierzadkie są sytuacje, w których są problemy z ustaleniem, czy daną umowę należy zakwalifikować jako umowę o roboty budowlane czy umowę o dzieło.

Jak czytamy w uzasadnieniu projektu nowelizacji kodeksu cywilnego, którego celem jest uporządkowanie kwestii przedawnień, takie nadmierne zróżnicowanie prowadzi do tego, że postępowania sądowe niekiedy nie koncentrują się na badaniu treści praw i obowiązków stron, lecz na problemach kwalifikacji umowy w celu zastosowania lub niezastosowania określonego przepisu o przedawnieniu.

Komisja porządkuje chaos

Projekt przygotowany przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego, który „Rzeczpospolita” opisuje jako pierwsza, uchyla wszystkie obecne regulacje z art. 117–125 KC i określa kwestię przepisów o przedawnieniu zupełnie na nowo. Uchylone ma być też wiele przepisów szczególnych, które dziś określają wyjątki od ogólnego terminu.

Podstawowy termin ma zostać skrócony z 6 do 3 lat. Będzie on liczony „od dnia, w którym uprawniony dowiedział się albo z łatwością mógł się dowiedzieć o istnieniu roszczenia i osobie zobowiązanego, jednak nie wcześniej niż od dnia wymagalności roszczenia albo od dnia hipotetycznej wymagalności roszczenia bezterminowego”.

Tak więc, wierzyciele będą mieli 3 lata na złożenie pozwu.

– Wprowadzenie, jako zasady, terminu trzyletniego w niektórych przypadkach będzie oznaczało wydłużenie, a w niektórych skrócenie okresu przedawnienia wobec obecnie obowiązujących przepisów. Jednak plus wynikający z ujednolicenia i uproszczenia stosowania regulacji dotyczących przedawnienia w wystarczający sposób rekompensuje, że w niektórych przypadkach roszczenia będą przedawniać się szybciej niż obecnie – mówi dr Łukasz Bernatowicz, prezes Związku Pracodawców BCC, radca prawny.

Więcej czasu na egzekucję

Co ważne, projektowane przepisy wydłużają też termin przedawnienia – z 6 do 10 lat – dla roszczeń stwierdzonych prawomocnym wyrokiem sądu czy rozstrzygnięciem sądu polubownego. Zatem wierzyciel będzie miał najpierw 3 lata na wytoczenie powództwa, a następnie 10 lat na wyegzekwowanie zasądzonego długu.

– Biorąc pod uwagę to, jak niektórzy nieuczciwi dłużnicy nauczyli się lawirować, by doprowadzić do przedawnienia roszczeń, zmiana, która spowoduje, że wierzyciel będzie miał więcej czasu na dochodzenie roszczeń, jest słuszna – dodaje dr Bernatowicz.

Także zdaniem mec. Agaty Jóźwiak z kancelarii Wardyński i Wspólnicy to dobra zmiana, ponieważ daje większe szanse wierzycielom na uzyskanie zaspokojenia ich roszczeń.

– W okresie 10-letnim może nastąpić poprawa sytuacji majątkowej dłużnika i ktoś początkowo niewypłacalny może w końcu spełnić roszczenie – tłumaczy radczyni prawna.

Inaczej na to patrzy dr Jarosław Świeczkowski z Uniwersytetu Gdańskiego, komornik.

– To fatalne rozwiązanie. Ciągle zdarzają się sytuacje, w których pozwany dowiaduje się o tym, że został wydany nakaz zapłaty albo wyrok zaoczny dopiero na etapie wszczęcia egzekucji. Jeśli wierzyciel zdecyduje się wystąpić z roszczeniem tuż przed upływem 10-letniego terminu od uprawomocnienia się wyroku, to dłużnik będzie mógł co prawda wystąpić z powództwem przeciwegzekucyjnym, ale w praktyce będzie mu się trudniej bronić i udowadniać, że on spełnił świadczenie. Z prostego powodu. Kto przez 10 lat trzyma potwierdzenie zapłaconych faktur czy rachunków? – pyta retorycznie. Jak dodaje, obecnie 6 lat to wystarczający okres dla wierzycieli na wyegzekwowanie zasądzonego roszczenia.

Oprócz tego komisja proponuje, by sąd w każdej sprawie – a nie tylko wtedy, gdy roszczenie jest przeciwko konsumentowi, z urzędu sprawdzał czy doszło do przedawnienia.

– Celem dopuszczenia (nowelizacją KC z 2018 r.) uwzględniania przedawnienia z urzędu była ochrona strony słabszej, której niedostatki wiedzy i brak profesjonalnej reprezentacji w sądzie uniemożliwiają podniesienie przysługującego jej zarzutu przedawnienia. W takiej sytuacji znajduje się jednak nie tylko konsument, czyli podmiot zobowiązany wobec przedsiębiorcy w wyniku dokonanej z nim czynności prawnej. Ta sama potrzeba ochrony zachodzi w przypadku podmiotów zobowiązanych z innych tytułów niż czynność prawna oraz zobowiązanych wobec podmiotów niebędących przedsiębiorcami – tłumaczą autorzy nowelizacji.

– Skrócenie okresu przedawnienia do 3 lat, co będzie ogromnym problemem dla osób fizycznych, w połączeniu z badaniem przedawnienia z urzędu, jest zabiegiem nastawionym po prostu na odciążenie sądów. Dzięki temu mniej spraw trafi do rozpoznania lub będą one szybciej kończone, już na początkowym etapie postępowania – wyjaśnia mec. Agata Jóźwiak.

Równolegle biegnący termin ostateczny

Choć celem noweli jest uproszczenie przepisów, to projektodawcy postanowili też trochę skomplikować sytuację. Oprócz trzyletniego podstawowego terminu przedawnienia, postulują również wprowadzenie terminu ostatecznego, który ma wynosić 10 lat i, co do zasady, biec od dnia wymagalności roszczenia. A jeżeli wymagalność zależy od podjęcia czynności przez uprawnionego: od dnia powstania roszczenia.

– W systemie przyjętym w projekcie przedawnienie jest przede wszystkim terminem danym przez ustawę wierzycielowi na dochodzenie roszczenia, w przypadku, gdy wie on już albo powinien wiedzieć, jakie roszczenie i przeciwko komu mu przysługuje. Wierzyciel ma wówczas trzy lata na zgromadzenie dowodów, przygotowanie i wniesienie pozwu. Jeśli z kolei od wierzyciela nie można racjonalnie oczekiwać wiedzy o istnieniu roszczenia oraz osobie obowiązanego, bieg terminu podstawowego nie rozpoczyna się – czytamy w uzasadnieniu.

Wyklucza to, by roszczenie przedawniło się w sytuacji, gdy uprawniony nie mógł wiedzieć o jego istnieniu. Ta nowatorska koncepcja jednak nie wszystkich przekonuje.

– Od dziesięcioleci jest jasne, że termin przedawnienia biegnie od daty wymagalności roszczenia. Z natury rzeczy przeważająca większość roszczeń w obrocie cywilnoprawnym ma charakter umowny, stąd ustalenie terminu wymagalności roszczeń nie stanowi wyzwania. Pewnym wyjątkiem są roszczenia deliktowe, w przypadku których liczy się wiadomość o powstaniu szkody i sprawcy zdarzenia wywołującego szkodę (art. 442¹ KC). Tymczasem projektodawcy uznali za stosowne przyjęcie wyjątku za regułę – krytykuje dr Maciej Klonowski, sędzia Sądu Rejonowego Gdańsk – Północ. – Przynajmniej na pierwszy rzut oka wywraca to dotychczasowy porządek rzeczy, gdyż w zobowiązaniach umownych uprawniony zna zobowiązanego zanim roszczenie stanie się wymagalne. Jeśli projektodawcy zmian w tak istotnym obszarze prawa cywilnego, jak przedawnienie, chcieli przejść do historii, mogli wybrać lepszy sposób na uczynienie tego – dodaje sędzia Klonowski.

Zwraca on też uwagę na niespójność pomiędzy deklarowanymi w uzasadnieniu celami, a zaproponowanymi rozwiązaniami. Z jednej strony autorzy nowelizacji podnoszą w uzasadnieniu, że „Terminy przedawnienia w prawie cywilnym podlegają skróceniu, głównie ze względu na radykalne przyspieszenie komunikacji między podmiotami społecznymi”, a z drugiej wydłużają terminy 1- i 2-letnie do 3 lat.
– Projektodawcy uznali najwyraźniej, że w imię ujednolicania terminów niektóre, istotne z punktu widzenia praktyki gospodarczej, terminy mają być dłuższe niż te przyjęte 60 lat temu, mimo przyspieszenia obrotu gospodarczego i technik komunikacji – wskazuje sędzia Klonowski. Zwraca też uwagę, że projektodawcy posługują się też pojęciami nieznanymi ustawie, co może powodować poważne problemy z ich wykładnią.

Jako przykład podaje proj. art. 116³ KC, którego § 1 stanowi, że „zobowiązany może zrzec się skutków przedawnienia po upływie jego terminu”.

– Wydaje się, że jest to konstrukcja nowatorska, bo zrzec się można roszczenia, względnie prawa podmiotowego. Upływ przedawnienia jest zdarzeniem prawnym, którego skutkiem jest niemożność dochodzenia roszczenia przez drugą stronę. Taki skutek, w projektowanym kształcie normatywnym, nie kreuje prawa podmiotowego, ani nawet zarzutu po stronie zobowiązanego, więc nie za bardzo wiadomo, czego miałby się on zrzekać – wytyka ekspert.

Z kolei proj. art. 116⁴ pkt 2 KC odwołuje się do „zachowań ciągłych”, a to pojęcie również nie jest znane ustawie.

– No chyba że karnej, w której mowa o czynie ciągłym. Na gruncie prawa cywilnego mamy co najwyżej art. 365¹ KC odwołujący się „zobowiązań bezterminowych o charakterze ciągłym”. Art. 384¹ KC mówi zaś o „stosunku umownym o charakterze ciągłym”. Przepisy są jasne, bo ciągłość może być cechą stosunku prawnego. W żadnym jednak wypadku nie można mówić o „zachowaniu ciągłym” w kontekście przesłanek przedawnienia. Zachowanie może być bowiem czynnością faktyczną. Jednym zachowaniem, jakie przychodzi na myśl jest ciągłość posiadania – tłumaczy sędzia Klonowski, dodając, że podobne wątpliwości może rodzić treść proj. art. 116⁸ § 1 KC, który odwołuje się do szkody spowodowanej „niespełnieniem świadczenia”.

– Wprawdzie KC w dwóch miejscach mówi o świadczeniu niespełnionym, jednak art. 471 KC i następne mówią o „niewykonaniu zobowiązań” i nienależytym ich wykonaniu. Może warto byłoby się tego trzymać. W przeciwnym razie prosta droga do wniosku, że art. 116⁸ KC dotyczy innego rodzaju roszczeń niż te, o których mowa w art. 471 KC.

Zakres kontroli inwestycji w postępowaniu naprawczym

Stan faktyczny i przebieg sprawy

WSA w Olsztynie oddalił skargę. Uznał, że decyzja organu odwoławczego została wydana po prawidłowym ustaleniu istotnych okoliczności sprawy i przy właściwym zastosowaniu przepisów regulujących postępowanie naprawcze w nadzorze budowlanym. Sąd nie podzielił ani zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, ani zarzutów procesowych odnoszonych do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA.

Sprawa została zainicjowana skargą na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) zatwierdzającą inwestorowi projekt budowlany zamienny rozbudowy z przebudową budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, udzielającą pozwolenia na wznowienie robót oraz nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu.

Tłem sprawy było wcześniejsze pozwolenie na rozbudowę i przebudowę budynków. Następnie organ nadzoru budowlanego wstrzymał roboty, uznając, że wykonane prace w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu. W konsekwencji na inwestora nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, obejmującego zmiany wynikające z już wykonanych robót. Odstępstwa dotyczyły przede wszystkim parametrów obiektu, w tym jego wysokości, zmienionej wskutek zwiększenia kąta nachylenia połaci dachowej oraz nadbudowy jednego z budynków.

W dalszym toku postępowania inwestor uzupełniał projekt zamienny. Sąd odnotował, że po postanowieniu z 2.12.2024 r. nakazującym usunięcie nieprawidłowości, poprawiona część projektu ostatecznie wpłynęła do organu 27.2.2025 r. Organ II instancji uznał następnie, że projekt budowlany zamienny jest kompletny i zgodny z przepisami prawa budowlanego oraz właściwymi aktami planistycznymi.

Skarżąca domagała się uchylenia decyzji. Zarzucała przede wszystkim błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów postępowania przez oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnych danych geodezyjnych. W piśmie procesowym rozszerzyła argumentację o kwestie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zakresu zgody na inwestycję oraz znaczenia ugody sądowej zawartej po zniesieniu współwłasności. Akcentowała też spór graniczny i prowadzone czynności geodezyjne.

Uzasadnienie

Rdzeniem rozumowania sądu było ścisłe określenie zakresu kontroli w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. WSA wyraźnie przyjął, że w takim postępowaniu nie dochodzi do ponownego badania całej inwestycji i jej pierwotnej dopuszczalności. Przedmiotem oceny jest to, czy istotne odstępstwo od zatwierdzonego wcześniej projektu pozostaje zgodne z prawem. To właśnie ta teza porządkuje całość dalszego wywodu.

Sąd przedstawił mechanizm z art. 50 i 51 PrBud: najpierw wstrzymanie robót, następnie obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, potem weryfikacja wykonania obowiązku i ewentualne zatwierdzenie projektu wraz z pozwoleniem na wznowienie robót. W tym modelu decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 PrBud ma charakter następczy wobec stwierdzonego istotnego odstępstwa i służy ocenie, czy odstępstwo zostało zalegalizowane w granicach prawa. Z tej konstrukcji sąd wywiódł, że nie można w tym stadium otwierać na nowo całego sporu o pierwotną zgodność inwestycji z prawem.

Drugą osią uzasadnienia jest wskazanie właściwego momentu oceny zgodności odstępstwa z aktami planistycznymi. Sąd podkreślił, że badania dokonuje się według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Jeżeli w tej dacie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to zgodność istotnego odstępstwa ocenia się właśnie względem planu, a nie względem wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy, która stanowiła podstawę wydania pierwotnego pozwolenia na budowę. Na poparcie tej wykładni sąd przywołał orzecznictwo NSA wskazane w uzasadnieniu.

To przesądziło o sposobie oceny zarzutów skarżącej. WSA zaakceptował stanowisko organu, że ostateczny projekt zamienny jest zgodny z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W planie dla tego obszaru przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a wysokość budynku mieszkalnego dopuszczono maksymalnie do 11 m. W tych realiach wysokość budynku objętego projektem mieściła się w granicach planu. Sąd odnotował wprawdzie, że wcześniej, na tle decyzji o warunkach zabudowy, występowała różnica 14 cm wobec wskazanej tam wysokości 9,5 m, ale nie uznał tej kwestii za rozstrzygającą wobec zmiany podstawy planistycznej oceny.

Analogicznie sąd potraktował zarzut dotyczący kierunku głównej kalenicy dachu. Z uzasadnienia wynika, że już pierwotne usytuowanie budynku nie odpowiadało prostemu układowi równoległemu lub prostopadłemu do frontu działki, ponieważ budynek był posadowiony pod kątem. Skoro inwestycja obejmowała przebudowę dachu, a nie zmianę usytuowania całego obiektu, organ zasadnie przyjął, że kierunek kalenicy nie mógł ulec zmianie w sposób oczekiwany przez skarżącą.

Czym sąd się nie zajmował

Trzecim istotnym elementem ratio decidendi było oddzielenie kwestii budowlanych od sporów granicznych i własnościowych, o ile nie wpływają one bezpośrednio na ocenę legalności istotnego odstępstwa. Sąd uznał, że operat techniczny wznowienia znaków granicznych, dołączony przez skarżącą, nie miał znaczenia dla tej sprawy. Przedmiotem postępowania był bowiem projekt budowlany zamienny dotyczący rozbudowy i przebudowy budynków, a nie rozgraniczenie nieruchomości. Tego rodzaju zagadnienia są rozpatrywane w innych procedurach i przez inne organy. Podobnie Sąd ocenił znaczenie ugody sądowej i wskazał, że dotyczyła ona robót mających na celu rozdzielenie budynków, a więc nie przesądzała o wyniku sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu zamiennego.

Na tym tle WSA odrzucił także zarzuty procesowe. Skoro organ prawidłowo ustalił okoliczności relewantne dla sprawy, a kwestie podnoszone przez skarżącą pozostawały poza granicami tego konkretnego postępowania albo nie wpływały na ocenę zgodności odstępstwa z obowiązującym prawem, nie było podstaw do przyjęcia naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA. Innymi słowy, Sąd uznał, że materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia zagadnienia, które rzeczywiście należało rozpoznać.

Ryzyka

Największym ryzykiem dla strony skarżącej w podobnych sprawach jest nietrafne zdefiniowanie przedmiotu sporu. Jeżeli zarzuty dotyczą przede wszystkim naruszenia prawa własności, przebiegu granic czy skutków ugody cywilnej, a sprawa administracyjna dotyczy jedynie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, sąd może uznać te argumenty za pozostające poza zakresem sprawy albo niemające wpływu na wynik.

Ryzyko po stronie inwestora polega z kolei na tym, że projekt zamienny musi rzeczywiście odpowiadać zakresowi stwierdzonego odstępstwa i być zgodny z obowiązującym na datę decyzji reżimem planistycznym. W tej sprawie inwestor obronił swoje stanowisko, bo organ i sąd uznali, że poprawiony projekt spełniał te wymagania. Z uzasadnienia wynika jednak pośrednio, że brak takiej zgodności prowadziłby do zupełnie innego finału, włącznie z konsekwencjami z art. 51 ust. 5 PrBud.

Komentarz

Jurysdykcja w sporze o przymusowy wykup akcji

Stan faktyczny

Słowacka spółka T. oraz luksemburska spółka I. były akcjonariuszami słowackiego banku V. I. nabyła udział w kapitale zakładowym V. dający jej kontrolę nad tym bankiem. W 2020 r. walne zgromadzenie V. przyjęło uchwałę, na mocy której postanowiło, że akcje wyemitowane przez tę spółkę przestaną być notowane na giełdzie. Zgodnie ze słowackim prawem V. jako emitent był zobowiązany do ogłoszenia oferty przejęcia obejmującej wszystkie akcje notowane na giełdzie, należące do pozostałych akcjonariuszy. I., jako akcjonariusz większościowy V., dobrowolnie podjęła się wykonania tego obowiązku w miejsce emitenta, czyli V., a następnie postanowiła skorzystać z prawa przymusowego wykupu. W 2021 r. walne zgromadzenie V. zatwierdziło przeniesienie na I. akcji należących do pozostałych akcjonariuszy V.

T. wytoczyła przed sądem w Bratysławie powództwo o wydanie orzeczenia zastępującego zatwierdzenie przez I. projektu umowy odkupu akcji posiadanych przez T. w kapitale zakładowym V. I. podniosła zarzut braku jurysdykcji tego sądu.

Rozpatrujący ten spór słowacki SN powziął wątpliwości co do wykładni art. 7 pkt 1 i 2 oraz art. 24 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1215/2012 z 12.12.2012 r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych (Dz.Urz. UE L z 2012 r. Nr 351, s. 1; dalej: rozporządzenie Bruksela I bis).

Stanowisko TS

Zgodnie z art. 7 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Bruksela I bis osoba może być pozwana „w sprawach dotyczących umowy – przed sądy miejsca wykonania danego zobowiązania”. Artykuł 7 pkt 2 tego rozporządzenia przewiduje z kolei w sprawach dotyczących czynu niedozwolonego lub czynu podobnego do czynu niedozwolonego jurysdykcję sądów miejsca, w którym nastąpiło lub może nastąpić zdarzenie wywołujące szkodę. TS zaznaczył, że pojęcia „spraw dotyczących umowy” oraz „spraw dotyczących czynu niedozwolonego lub czynu podobnego do czynu niedozwolonego” w rozumieniu odpowiednio art. 7 pkt 1 i 2 należy interpretować w sposób autonomiczny oraz że te pojęcia wykluczają się wzajemnie.

TS podkreślił, że chociaż art. 7 pkt 1 nie wymaga zawarcia umowy, zidentyfikowanie zobowiązania jest nieodzowne dla zastosowania tego przepisu, ponieważ jurysdykcję ustala się na podstawie miejsca, w którym zobowiązanie będące podstawą powództwa zostało wykonane albo miało być wykonane.

W niniejszej sprawie w następstwie decyzji walnego zgromadzenia o zaprzestaniu notowania akcji V. na giełdzie I. dobrowolnie podjęła się w miejsce V. spełnienia obowiązku ogłoszenia oferty przejęcia. Obowiązek ten, który ma charakter ustawowy i któremu w stosownym przypadku towarzyszy prawo przymusowego wykupu lub prawo przymusowego odkupu pozostałych akcji, ma na celu ochronę akcjonariuszy mniejszościowych w przypadku decyzji o zaprzestaniu notowania akcji na giełdzie i spoczywa co do zasady na emitencie akcji, w tym przypadku na V. Jak zauważył jednak rzecznik generalny w punkcie 42 opinii, okoliczność, że obowiązek ogłoszenia oferty przejęcia w przypadku wycofania akcji z obrotu giełdowego, któremu w stosownym przypadku towarzyszy prawo przymusowego wykupu lub prawo przymusowego odkupu, ma charakter ustawowy, nie może podważyć kwalifikacji obowiązku jako mieszczącego się w zakresie spraw dotyczących umowy w rozumieniu art. 7 pkt 1 rozporządzenia Bruksela I bis. W związku z tym TS przyjął, że I., dobrowolnie spełniając obowiązek ogłoszenia oferty przejęcia w miejsce emitenta, czyli V., jednoznacznie wyraziła wolę wykonania obowiązku służącego ochronie pozostałych akcjonariuszy, a zobowiązanie to stworzyło między I. a tymi akcjonariuszami powiązania o takim samym charakterze jak powiązania istniejące między pozostałymi akcjonariuszami a V.

Trybunał orzekł, że w następstwie decyzji o zaprzestaniu notowania akcji spółki na giełdzie i ogłoszenia w konsekwencji tej decyzji przez akcjonariusza większościowego, w miejsce tej spółki, oferty przejęcia powództwo akcjonariusza mniejszościowego o wydanie orzeczenia zastępującego brak zatwierdzenia przez akcjonariusza większościowego projektu umowy odkupu akcji posiadanych przez akcjonariusza mniejszościowego w kapitale zakładowym tej spółki wchodzi w zakres pojęcia „spraw dotyczących umowy” w rozumieniu art. 7 pkt 1 tego rozporządzenia.

Jurysdykcja wyłączna

TS orzekł już, że wykładni art. 24 pkt 2 rozporządzenia Bruksela I bis należy dokonywać w ten sposób, iż jego zakres stosowania obejmuje jedynie spory, w których strona podważa ważność decyzji organu spółki w świetle właściwego prawa spółek lub postanowień statutu regulujących działalność jej organów (wyrok TS z 23.10.2014 r., flyLAL‑Lithuanian Airlines, C-302/13, Legalis, pkt 40).

W niniejszej sprawie spór dotyczy powództwa o wydanie orzeczenia zastępującego zatwierdzenie przez akcjonariusza większościowego projektu umowy odkupu akcji, jednak TS podkreślił, że rozstrzygnięcie tego sporu zależy bezpośrednio od kwestii ważności uchwały walnego zgromadzenia, na mocy której zatwierdzono przeniesienie pozostałych akcji, w tym akcji T., w związku z czym kwestia ta stanowi w rzeczywistości sedno sporu. Gdyby bowiem tę uchwałę należało uznać za nieważną, to przeniesienie akcji T. na I. zostałoby podważone, w związku z czym T. zachowałaby swój status akcjonariusza mniejszościowego i mogłaby powołać się na prawo żądania obowiązkowego wykupu pozostałych akcji. W ocenie TS z powyższego wynika, że żądanie T. zmierzające do zakwestionowania ważności uchwały walnego zgromadzenia V. zatwierdzającej przeniesienie pozostałych akcji V. na I. może być objęte zakresem stosowania art. 24 pkt 2 rozporządzenia Bruksela I bis.

Zdaniem TS taka wykładnia art. 24 pkt 2 jest zgodna z celem tego unormowania. Ścisły związek sporu z sądami państwa członkowskiego, w którym spółka ma siedzibę, w tym przypadku z sądami słowackimi, jest oczywisty. Przyznanie jurysdykcji słowackim sądom jest również zgodne z celami przewidywalności przepisów jurysdykcyjnych i pewności prawa realizowanymi przez rozporządzenie Bruksela I bis, ponieważ akcjonariusz większościowy danej spółki powinien racjonalnie oczekiwać, że sądy państwa członkowskiego, na którego terytorium spółka ta ma siedzibę, będą właściwe do rozstrzygnięcia wewnętrznego sporu w tej spółce dotyczącego ważności decyzji jej organu.

TS orzekł, że art. 24 pkt 2 rozporządzenia Bruksela I bis należy interpretować w ten sposób, iż w następstwie decyzji o zaprzestaniu notowania akcji spółki na giełdzie i ogłoszenia w konsekwencji tej decyzji przez akcjonariusza większościowego owej spółki w miejsce tej spółki oferty przejęcia żądanie mające na celu zakwestionowanie ważności uchwały walnego zgromadzenia tej spółki zatwierdzającej przeniesienie pozostałych akcji tej spółki na tego akcjonariusza większościowego jest objęte zakresem stosowania tego przepisu, jeżeli to żądanie ma charakter wstępny względem powództwa o zastąpienie, w drodze orzeczenia sądu, braku zatwierdzenia przez tego akcjonariusza większościowego projektu umowy odkupu akcji posiadanych przez akcjonariusza mniejszościowego w kapitale zakładowym tej samej spółki.

Komentarz

Znika obowiązek składania odrębnej informacji o spisie z natury

Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z 11.3.2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 775; dalej: VATU), opodatkowaniu podatkiem podlegają towary własnej produkcji i towary, które po nabyciu nie były przedmiotem dostawy towarów, w przypadku rozwiązania spółki cywilnej lub handlowej niemającej osobowości prawnej, w przypadku zaprzestania przez podatnika będącego osobą fizyczną albo przedsiębiorstwem w spadku wykonywania czynności podlegających opodatkowaniu, względnie w przypadku wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego albo uprawnienia do powołania zarządcy sukcesyjnego. Alternatywnie, zasady te dotyczą także przypadku, gdy podatnik będący osobą fizyczną albo przedsiębiorstwem w spadku nie wykonywał czynności podlegających opodatkowaniu co najmniej przez 10 miesięcy (chyba że doszło do zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej na podstawie właściwych przepisów).

Zasady te stosuje się do towarów, w stosunku do których przysługiwało prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego. Zgodnie z powyższymi przepisami opodatkowaniu np. po zaprzestaniu działalności podlegają towary własnej produkcji i towary, które po nabyciu nie były przedmiotem dostawy towarów, jeżeli w stosunku do nich podatnikowi przysługiwało prawo do odliczenia podatku naliczonego. Jest to uzasadnione konstrukcją podatku VAT. Jeśli podatnik odliczył podatek od nabycia towarów, które później zostały przeznaczone w istocie na konsumpcję, to wówczas powinien zostać obciążony podatkiem należnym, aby zapewnić faktyczne, jednokrotne opodatkowanie konsumpcji i nie naruszać pryncypiów neutralności VAT. Opodatkowanie towarów pozostałych po zaprzestaniu działalności, w stosunku do których nie przysługiwało prawo do odliczenia podatku naliczonego, oznaczałoby natomiast w istocie dwukrotne opodatkowanie jednej konsumpcji (raz przy nabyciu, a powtórnie – po zaprzestaniu działalności).

I tak dochodzimy do punktu kulminacyjnego. Zgodnie z art. 14 ust. 5 VATU, w opisywanych przypadkach podatnicy są obowiązani sporządzić spis z natury towarów na dzień rozwiązania spółki, zaprzestania wykonywania czynności podlegających opodatkowaniu. Ponadto podatnicy są obowiązani złożyć informację o dokonanym spisie z natury, o ustalonej na jego podstawie wartości towarów i o kwocie podatku należnego, nie później niż w dniu złożenia deklaracji podatkowej składanej za okres obejmujący dzień rozwiązania spółki, zaprzestania wykonywania czynności podlegających opodatkowaniu albo wystąpienia innych wskazanych wyżej przypadków. Informację o spisie z natury można składać przy pomocy formularza VAT-S1, choć nie jest to forma narzucana bezwzględnie przez przepisy.

Koniec ze składaniem spisu z natury

Obowiązek składania odrębnego spisu z natury to formalizm. W dodatku często zbędny. Dane pozwalające na prawidłowe rozliczenie podatku należnego, m.in. wysokość podatku należnego od towarów objętych spisem z natury, zawiera bowiem chociażby JPK V7 (w polu K 33). W związku z tym, że informacje w zakresie wysokości podatku należnego zawarte w informacji o sporządzonym spisie z natury powielają się, zdaniem Ministerstwa Finansów zasadna jest likwidacja obowiązku składania odrębnej informacji o dokonanym spisie z natury.

Obowiązek raportowania w JPK V7 umożliwia już pozyskanie przez organ podatkowy informacji o kwocie podatku wynikającego z rozliczenia towarów pozostających na dzień rozwiązania spółki, zaprzestania wykonywania czynności podlegających opodatkowaniu albo wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego albo uprawnienia do powołania zarządcy sukcesyjnego. Zgodnie więc z propozycją nowego brzmienia przepisu, informację o kwocie podatku należnego wynikającej ze sporządzonego spisu z natury wykazuje się w deklaracji podatkowej JPK V7. W praktyce więc spis z natury sporządzić będzie trzeba. Nie trzeba go będzie jednak odrębnie składać do organu podatkowego.

Komentarz

Dożywocie za niewykonanie rozkazu podczas walki

– Dotychczasowe regulacje zawarte w części wojskowej kodeksu karnego, mające na celu zasadniczo utrzymanie dyscypliny żołnierskiej w czasach pokoju, nie zawierają dostatecznych rozwiązań na wypadek wojny – to słowa prokuratora krajowego Dariusza Korneluka zawarte w piśmie skierowanym do ministra sprawiedliwości jesienią ubiegłego roku. W tej samej korespondencji prok. Korneluk stwierdził, że zachodzi „pilna potrzeba podjęcia działań legislacyjnych zmierzających do opracowania kompleksowych rozwiązań, na gruncie szeroko rozumianego prawa karnego (…), wypełniających ujawnioną lukę”.

Luka w kodeksie karnym

Szef Prokuratury Krajowej nie przedstawił jednak przy tym żadnej propozycji zmian. W konsekwencji resort sprawiedliwości zlecił analizę przepisów i przygotowanie nowych rozwiązań Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego.

Jak ustaliliśmy, opinia tej komisji trafiła już do ministerstwa. Co z niej wynika? Przede wszystkim eksperci zgodzili się z prokuratorem krajowym, że obowiązujące przepisy kryminalizujące naruszenie zasad dyscypliny wojskowej były tworzone na czas pokoju, a prawo karne na czas wojny miało być określone w innym akcie prawnym. Ten ostatni jednak nigdy nie powstał.

W rezultacie do niesubordynacji żołnierzy w czasie wojny lub zagrożenia nią stosuje się przepisy kodeksu karnego, zgodnie z którymi za niewykonanie lub odmowę wykonania rozkazu albo wykonanie go niezgodnie z jego treścią grozi kara aresztu wojskowego albo do trzech lat pozbawienia wolności. To jednak nie wszystko, bowiem surowszej karze, od trzech miesięcy do pięciu lat więzienia, podlega żołnierz, który działa wspólnie z innymi wojskowymi albo następstwem tego typu niesubordynacji jest znaczna szkoda. Jeśli żołnierz popełnia te czyny w porozumieniu z innymi to musi się liczyć z karą do dwóch lat więzienia. Co ważne, o ściganiu odmowy wykonania rozkazu decyduje dowódca jednostki, to bowiem on może wystąpić z odpowiednim wnioskiem.

Przepisy te – według komisji kodyfikacyjnej – wymagają zmiany i dostosowania także do sytuacji walki z nieprzyjacielem. – Nie ulega wątpliwości, że waga dyscypliny (karności) niepomiernie wzrasta nie tyle w czasie wojny lub zagrożenia nią, ile przede wszystkim właśnie w sytuacji bojowej, tym samym, rośnie w takiej sytuacji karygodność czynów godzących w to dobro prawne. W ocenie komisji uzasadnia to wprowadzenie – wzorem kodeksu karnego z 1969 r. – przepisu zaostrzającego odpowiedzialność karną za nieposłuszeństwo żołnierza rozkazowi w sytuacji bojowej – czytamy w opinii komisji kodyfikacyjnej.

Przepisy z lat 60. przewidywały karę śmierci

Jaka kara powinna zatem grozić za niesubordynację względem rozkazu w czasie walki? Zdaniem ekspertów z komisji powinno być to nie mniej niż od pięciu do 30 lat pozbawienia wolności, co odpowiadałoby obowiązującemu zagrożeniu za uchylanie się od obowiązku służby wojskowej w czasie mobilizacji lub wojny.

Co więcej, komisja kodyfikacyjna proponuje też zagrożenie odmowy wykonania rozkazu w sytuacji bojowej karą dożywotniego więzienia. Za tym przemawiać mają względy historyczne. W kodeksie karnym Wojska Polskiego z 1944 r., a później kodeksu karnego z 1969 r. niesubordynacja względem rozkazu w sytuacji bojowej czy rozkazu bojowego była zagrożona najsurowszą sankcją – karą śmierci.

Z informacji przekazanej przez Ministerstwo Sprawiedliwości wynika, że propozycje komisji kodyfikacyjnej wpłynęły już do resortu i zostały uwzględnione w pracach analitycznych. Jak się bowiem okazuje, analizy dotyczące kar za niesubordynację wojskowych w czasie wojny prowadził ekspercki zespół roboczy z udziałem przedstawicieli Ministerstwa Obrony Narodowej, sądownictwa wojskowego, adwokatury i środowiska naukowego.

Co prawda, nie ma jeszcze decyzji dotyczących rozpoczęcia prac legislacyjnych oraz ostatecznego kształtu rozwiązań. Ministerstwo podkreśla jednak, że widzi potrzebę dostosowania przepisów dotyczących dyscypliny wojskowej do współczesnych uwarunkowań bezpieczeństwa państwa.

Pytanie o proporcjonalność projektowanej sankcji

Konieczność poważnej dyskusji na ten temat dostrzega także mec. Przemysław Rosati, prezes Naczelnej Rady Adwokackiej, który wielokrotnie bronił żołnierzy w sprawach karnych.

Adwokat zauważa, że w sytuacji bojowej niewykonanie rozkazu może prowadzić do konsekwencji znacznie poważniejszych niż w czasie pokoju. Podkreśla jednak przy tym, że proponowane przez komisję kodyfikacyjną kary nawet dożywotniego pozbawienia wolności oznaczałyby zaliczenie niewykonania rozkazu w sytuacji walki do kategorii najpoważniejszych przestępstw, czyniąc z niego zbrodnię.

– Powstaje zatem zasadnicze pytanie o proporcjonalność projektowanej sankcji. Nie każde niewykonanie rozkazu w sytuacji bojowej powoduje takie same skutki. Prawo karne powinno odpowiednio różnicować odpowiedzialność. Z tego punktu widzenia ustanowienie jednolitego zagrożenia proponowaną karą za samo niewykonanie rozkazu w sytuacji bojowej może budzić poważne wątpliwości – zastrzega mec. Rosati.

Jego zdaniem racjonalniejszym rozwiązaniem byłoby stworzenie wielostopniowego modelu odpowiedzialności karnej.

– Surowsza odpowiedzialność powinna dotyczyć niewykonania rozkazu w sytuacji bojowej, natomiast najsurowsze kary powinny być zastrzeżone dla przypadków, w których zachowanie żołnierza prowadzi do szczególnie poważnych następstw lub skutków, np. takich jak śmierć człowieka, ciężki uszczerbek na zdrowiu wielu osób, klęska operacji wojskowej albo poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub jego integralności. Co istotne, surowość sankcji powinna cechować się też proporcjonalnością – wskazuje Rosati.

Według szefa NRA samo radykalne podwyższenie kar nie gwarantuje jednak poprawy dyscypliny wojskowej.

– Równie istotne znaczenie ma przede wszystkim nieuchronność kary. Co więcej, na zachowanie żołnierzy w sytuacji bojowej wpływają przede wszystkim jakość dowodzenia, wyszkolenie, morale, zaufanie do przełożonych i pozostałych żołnierzy, sprawność organizacyjna wojska oraz przekonanie, że wydawane rozkazy są zgodne z prawem i służą realizacji celów operacyjnych. Prawo karne jest jednym z instrumentów zapewnienia dyscypliny wojskowej, ale nie może zastąpić sprawnego systemu dowodzenia, szkolenia i odpowiedzialności dyscyplinarnej – twierdzi adwokat.

Gen. Roman Polko: nie surowsze kary, lecz mądre dowodzenie

O ocenę propozycji zaostrzenia kar za naruszenie dyscypliny wojskowej poprosiliśmy też gen. Romana Polko, byłego dowódcę GROM. Jego zdaniem zmiany te są niepotrzebne i nie wpłyną znacząco na poprawę zdyscyplinowania wojskowych w czasie wojny. – Dowodziłem żołnierzami w sytuacjach bojowych i uważam, że niespecjalnie obchodzi ich wtedy to, jakie jest zagrożenie karą za niesubordynację. Nie ma znaczenia, czy grozi za to 5, 50 czy 100 lat więzienia w sytuacji, kiedy ludzie myślą o zachowaniu swojego życia czy ratowaniu kolegów – mówi generał.

Jak podkreśla, o zmianie przepisów karnych w tym zakresie oczywiście można dyskutować.

– Nic jednak nie zastąpi dobrego dowodzenia i obsadzenia żołnierza na odpowiednim stanowisku. Mądry dowódca zna swoich podwładnych i wie, kiedy i kogo należy wycofać. Zamiast zaostrzać kary, należy budować kulturę odpowiedzialności żołnierzy – kwituje gen. Polko.

Zakres badania inwestycji w postępowaniu zgłoszeniowym

Stan faktyczny i przebieg sprawy

WSA w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów skargi. W szczególności nie zgodził się z twierdzeniem, że organ odwoławczy w ogóle nie mógł ponownie badać sprawy po wyroku NSA. Uznał jednak, że konkretne ustalenia, na których Wojewoda oparł sprzeciw, były wadliwe: częściowo nie miały oparcia w aktach, a częściowo wynikały z wymagań, których organ uprzednio stronie nie skonkretyzował w wezwaniu.

Sprawa dotyczyła zgłoszenia budowy wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej na działce nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor dokonał zgłoszenia do Starosty, a organ I instancji wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót.

Pierwotnie organ uzasadniał sprzeciw przede wszystkim tym, że inwestor powinien dysponować decyzją o warunkach zabudowy, nie wykazał dostępu do drogi publicznej, a sam budynek miał cechy obiektu dwukondygnacyjnego. Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy, lecz sprawa trafiła do kontroli sądowej.

W pierwszym postępowaniu sądowym WSA w Olsztynie oddalił skargę inwestora, przyjmując m.in., że dla takiej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy była konieczna. Następnie jednak NSA wyrokiem z 18.9.2025 r., II OSK 2177/24, Legalis, uchylił zarówno wyrok WSA, jak i decyzję organu odwoławczego. NSA przesądził, że w tej sprawie brak było podstaw do żądania decyzji o warunkach zabudowy, a jej nieprzedłożenie nie mogło stanowić podstawy sprzeciwu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty, ale już z inną argumentacją. Organ odwoławczy uznał, że działka nie ma prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej oraz że inwestor nie wykazał możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Skarżący zarzucił m.in. naruszenie związania oceną prawną NSA, dowolną ocenę materiału dowodowego, pominięcie jego argumentów oraz oparcie rozstrzygnięcia na pozaustawowych wymaganiach dokumentacyjnych.

WSA w Olsztynie rozpoznał więc sprawę ponownie, ale już na tle nowej argumentacji organu odwoławczego.

Uzasadnienie

Sąd wyraźnie przyjął, że wcześniejszy wyrok NSA wiązał organy tylko w zakresie jednej, ściśle określonej tezy: dla tej inwestycji nie było podstaw do żądania decyzji o warunkach zabudowy. Z tego jednak nie wynikało, że organ odwoławczy po zwrocie sprawy był pozbawiony prawa do ponownego merytorycznego zbadania zgłoszenia pod kątem innych wymogów wynikających z ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 524; dalej: PrBud). Sąd zaakcentował zasadę dwuinstancyjności i merytoryczny charakter postępowania odwoławczego: organ II instancji ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę i przeanalizować materiał dowodowy.

Samo jednak dopuszczenie ponownej analizy nie oznacza dowolności. WSA uznał, że organ odwoławczy nie wykazał prawidłowo przesłanek, na których oparł sprzeciw. W odniesieniu do dostępu do drogi publicznej Sąd nie przyjął stanowiska skarżącego, że zagadnienie to może być badane wyłącznie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Przeciwnie, z uzasadnienia wynika, że wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej obowiązuje niezależnie od tego, czy inwestycja realizowana jest na podstawie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Sąd odwołał się tu do art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud i wskazał, że także w postępowaniu zgłoszeniowym obiekt musi spełniać ten warunek.

Jednocześnie WSA zakwestionował sposób, w jaki organ ustalił brak takiego dostępu. Wojewoda powołał się na stanowisko Nadleśnictwa oraz na zarządzenie nadleśniczego, ale dokumentów tych nie było w aktach przekazanych Sądowi. Dla Sądu miało to znaczenie zasadnicze: skoro podstawowe dokumenty, na których organ budował ustalenia faktyczne, nie znalazły się w aktach, to sądowa kontrola legalności tych ustaleń była niemożliwa. Innymi słowy, problemem nie było samo to, że organ badał dostęp do drogi, lecz to, że jego wnioski nie miały należytego oparcia w materiale dowodowym.

Analogicznie Sąd ocenił kwestię zaopatrzenia budynku w wodę. Z uzasadnienia wynika, że organ miał prawo badać, czy dla planowanego budynku rekreacji indywidualnej zapewniono zgodny z przepisami sposób korzystania z wody: czy to przez indywidualne ujęcie, czy przez inne dopuszczalne rozwiązanie. WSA zaakceptował więc co do zasady kierunek analizy organu. Podkreślił jednak, że negatywna ocena w tym zakresie może nastąpić dopiero po skutecznym i precyzyjnym wezwaniu inwestora do przedłożenia określonych dokumentów lub wyjaśnień.

Błędy organu

Jak ustalił Sąd, inwestor został wezwany jedynie do wskazania sposobu zaopatrzenia obiektu w wodę i taki opis przedstawił. Organ nie zażądał jednak wcześniej od inwestora przedstawienia dokumentacji hydrologiczno-geologicznej ani innych materiałów potwierdzających możliwość wykonania studni, choć ich brak Wojewoda wskazał następnie jako jedną z podstaw rozstrzygnięcia. Sąd przyjął więc, że wadliwość decyzji polegała nie na samym badaniu warunków zaopatrzenia w wodę, ale na naruszeniu reguł proceduralnych przy formułowaniu wymagań wobec inwestora.

Ratio decidendi można więc sprowadzić do następującej sekwencji: organ po wyroku NSA mógł ponownie badać inne niż warunki zabudowy przesłanki zgodności zgłoszenia z prawem, mógł też analizować dostęp do drogi publicznej i zaopatrzenie w wodę, ale nie mógł utrzymać sprzeciwu na podstawie ustaleń nieudokumentowanych w aktach oraz na podstawie braków dokumentacyjnych, których wcześniej stronie jasno i skutecznie nie wskazał.

Ryzyka

Pierwsze ryzyko ujawnione na podstawie omawianego wyroku w tego rodzaju sprawach polega na przecenianiu skutku wcześniejszego wyroku sądowego. Z tego orzeczenia wynika jasno, że związanie oceną prawną z art. 153 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: PostAdmU) ma zakres konkretny, a nie blankietowy. Jeżeli NSA uchyli decyzję z jednego powodu, nie oznacza to jeszcze, że sprawa jest przesądzona co do wszystkich innych przesłanek.

Drugie ryzyko dotyczy samego zgłoszenia inwestycji. Sąd nie zakwestionował tezy, że organ może badać realny i prawnie zabezpieczony dostęp do drogi publicznej oraz możliwość zaopatrzenia budynku w wodę. To istotne: uchylenie decyzji nie oznacza tu automatycznego potwierdzenia, że inwestycja spełnia te warunki. Oznacza jedynie, że organ wadliwie ustalił lub uzasadnił niespełnienie tych wymogów.

Trzecie ryzyko ma wymiar dowodowy. Jeżeli organ powołuje się na dokumenty spoza akt albo na niezweryfikowane stanowiska innych podmiotów, decyzja staje się podatna na uchylenie. Z perspektywy strony warto więc konsekwentnie sprawdzać, czy wszystkie dokumenty przywoływane w uzasadnieniu rzeczywiście znajdują się w aktach i czy można je zweryfikować.

Wreszcie, z uzasadnienia wynika też ostrożna, ale ważna wskazówka: nawet przy inwestycjach niewymagających pozwolenia na budowę nie należy zakładać „odformalizowanego” charakteru postępowania. Organ nadal ocenia zgodność zamierzenia z przepisami techniczno-budowlanymi i z wymaganiami odnoszącymi się do sposobu korzystania z nieruchomości. Spór może więc przesunąć się z poziomu formalnego na poziom materialny.

Komentarz