Koniec z wykluczeniem transportowym? Minimalne połączenia i przejazdy na żądanie

Cel i ratio legis projektu

Projektowana nowelizacja jest odpowiedzią na utrzymujące się zjawisko ograniczonej dostępności transportu publicznego na obszarach wiejskich, peryferyjnych i w mniejszych miejscowościach. Uzasadnienie projektu wskazuje, że transport publiczny warunkuje dostęp do pracy, edukacji, ochrony zdrowia, administracji publicznej i usług społecznych, a jego brak pogłębia nierówności terytorialne oraz społeczne. Dotychczasowy model, oparty na aktywności poszczególnych organizatorów i wsparciu z Funduszu Rozwoju Przewozów Autobusowych, został oceniony jako niewystarczający wobec nadal występujących białych plam komunikacyjnych.

Definicja „wykluczenia transportowego”

Ratio legis projektu polega na przejściu od modelu rozproszonego do modelu, w którym ustawodawca określa minimalny poziom dostępności transportu publicznego, przypisuje odpowiedzialność właściwym szczeblom samorządu oraz tworzy instrumenty koordynacyjne na poziomie województwa. „Wykluczenie transportowe” ma oznaczać brak dostępu do minimalnych usług określonych w projektowanym art. 5a ustawy z 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 285; dalej: PublTranspZbU) albo brak zapewnienia przejazdu na żądanie.

Minimalne standardy dostępności transportu publicznego

Kluczowym elementem reformy jest dodanie art. 5a PublTranspZbU. Przepis ten ma określać minimalne usługi publicznego transportu zbiorowego. Na poziomie wojewódzkim projekt zakłada zapewnienie połączeń między miastem stanowiącym siedzibę wojewody lub sejmiku województwa a miejscowościami stanowiącymi siedziby władz powiatów w danym województwie. Na poziomie powiatowym standard ma obejmować połączenia między siedzibą powiatu a miejscowościami stanowiącymi siedziby władz gmin. Na poziomie gminnym chodzi o zapewnienie możliwości dojazdu w granicach administracyjnych gminy do miejscowości, w których znajdują się obiekty użyteczności publicznej.

Minimalna częstotliwość połączeń

Projekt nie ogranicza się do wskazania kierunków połączeń, lecz określa także minimalną częstotliwość przewozów. Dla połączeń wojewódzkich i powiatowych przewidziano co najmniej cztery pary połączeń w dni robocze oraz co najmniej dwie pary połączeń w dni wolne od pracy. Jednocześnie standard może być realizowany w ramach więcej niż jednej linii komunikacyjnej oraz z wykorzystaniem różnych rodzajów publicznego transportu zbiorowego. Oznacza to, że projekt koncentruje się nie na jednej formie organizacyjnej przewozu, lecz na osiągnięciu rezultatu w postaci wymaganej dostępności połączeń.

Przejazdy na żądanie jako instrument uzupełniający

Nowym instrumentem uzupełniającym regularny transport ma być przejazd na żądanie. Projekt definiuje go jako przewóz organizowany przez gminę wiejską, gminę miejsko-wiejską albo związek jednostek samorządu terytorialnego, do którego należy taka gmina, wykonywany w jej granicach administracyjnych w celu ograniczenia wykluczenia transportowego i realizowany samochodem osobowym. Rozwiązanie to ma odpowiadać na sytuacje, w których regularna linia autobusowa byłaby nieefektywna ekonomicznie, ale mieszkańcy nadal potrzebują dostępu do usług publicznych, urzędu, szkoły, przychodni czy węzła komunikacyjnego.

Projektowane art. 42a i 42b PublTranspZbU mają określać podstawowe zasady wykonywania przejazdu na żądanie. Przejazd będzie mógł być wykonywany samochodem osobowym pozostającym w dyspozycji gminy wiejskiej lub miejsko-wiejskiej albo przez przedsiębiorcę posiadającego odpowiednią licencję w rozumieniu ustawy z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1490). Do publicznej wiadomości mają być podawane dni i godziny funkcjonowania usługi, trasa i miejscowości, w których pasażer może zamówić przejazd, oraz punkty rozpoczęcia i zakończenia podróży. Zapotrzebowanie na przejazd ma być zgłaszane najpóźniej na jeden dzień przed planowanym wykonaniem usługi.

Marszałek województwa jako integrator przewozów

Istotną zmianą jest nadanie marszałkowi województwa roli integratora przewozów. Projektowany art. 8a PublTranspZbU przewiduje, że do jego zadań ma należeć koordynowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej i sieci komunikacyjnych organizatorów na obszarze województwa. Marszałek będzie sporządzał i aktualizował Schemat sieci komunikacyjnej w województwie, podejmował działania na rzecz integracji różnych rodzajów transportu oraz dążył do zapewnienia przewozów na obszarach położonych na granicach województw. Nowa funkcja marszałka ma przeciwdziałać sytuacji, w której poszczególne linie istnieją formalnie, ale nie tworzą spójnej, użytecznej dla pasażera sieci.

Schemat sieci komunikacyjnej w województwie

Z funkcją integratora powiązano nową instytucję Schematu sieci komunikacyjnej (dalej: Schemat). Schematy mają być przygotowywane przez właściwych organizatorów, a następnie przekazywane marszałkowi województwa. Marszałek będzie weryfikował je na podstawie uchwalonych planów transportowych, uzupełniał o wojewódzkie przewozy pasażerskie i publikował wojewódzki schemat w Biuletynie Informacji Publicznej. Schemat ma obejmować m.in. obecne i planowane sieci komunikacyjne, linie utworzone w celu przeciwdziałania wykluczeniu transportowemu, linie realizowane na podstawie zezwoleń, linie podlegające skomunikowaniu z transportem kolejowym oraz miejscowości objęte przejazdem na żądanie. Praktyczne znaczenie będzie miało także zobowiązanie organizatorów i przewoźników linii ujętych w schemacie do uzgadniania z marszałkiem rozkładów jazdy w celu ich skomunikowania z transportem kolejowym.

Nowe obowiązki jednostek samorządu terytorialnego

Nowelizacja zmienia również zakres obowiązków jednostek samorządu terytorialnego w planowaniu transportu. Planowanie rozwoju transportu ma zostać wyraźnie powiązane z rozwiązaniami ograniczającymi wykluczenie transportowe. Plany transportowe mają obejmować nie tylko planowane połączenia, lecz także miejscowości, w których przewidziane będą przejazdy na żądanie, metodykę oceny i prognozowania potrzeb przewozowych, przewidywane źródła finansowania oraz minimalne standardy częstotliwości przewozów. Powiat, opracowując plan transportowy, będzie mógł wnioskować do gmin i związków międzygminnych, by w określonym terminie składały propozycje do planu transportowego, obejmujące wymagane elementy planu.

Projekt wzmacnia także mechanizmy współpracy samorządowej. Gmina będzie mogła na podstawie porozumienia przekazać powiatowi zadania z zakresu publicznego transportu zbiorowego, a związek powiatowo-gminny lub związek powiatów będzie mógł przejąć część zadań od gminy lub powiatu niewchodzących w jego skład.

Etap legislacyjny

Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz niektórych innych ustaw został wniesiony do Sejmu jako druk nr 2700. Po I czytaniu na posiedzeniu 2.7.2026 r. skierowano go do Komisji Infrastruktury. Zgodnie z projektowanym przepisem końcowym ustawa ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkami dotyczącymi części zmian wchodzących w życie po 6 i po 12 miesiącach od dnia ogłoszenia.

TSUE o granicach jurysdykcji polskich sądów w sprawie niemieckiego serialu

Stan faktyczny

Z.R. jest polskim obywatelem, byłym żołnierzem podziemnej organizacji wojskowej działającej podczas II wojny światowej (dalej: AK) oraz byłym więźniem obozu Auschwitz-Birkenau. Celem stowarzyszenia byłych członków AK (dalej: ŚZŻAK) jest w szczególności obrona godności, dobrego imienia oraz pamięci AK i jej członków.

U. i Z., z siedzibą w Niemczech, są koproducentami serialu telewizyjnego (dalej: sporny serial), emitowanego w telewizji w kilku państwach członkowskich, w tym w Polsce. Jest on również dostępny w Internecie. Zdaniem Z.R. i ŚZŻAK ten serial przedstawia żołnierzy AK jako antysemitów i nacjonalistów, współuczestniczących wraz z nazistami w Holocauście. Przedstawienie to narusza ich dobra osobiste, w szczególności prawo do godności, tożsamości narodowej i niezakłamanej historii.

W 2013 r. Z.R. i ŚZŻAK wytoczyli przed polskim sądem powództwo w szczególności o nakazanie U. i Z. złożenia przeprosin w kanałach telewizyjnych w Polsce i innych państwach członkowskich, w których sporny serial został wyemitowany, a także w Internecie. Z.R. domagał się również zapłaty kwoty 25 000 zł tytułem zadośćuczynienia za krzywdę.

U. i Z. podnieśli zarzut braku jurysdykcji sądów polskich, twierdząc, że jedynie sądom niemieckim przysługuje jurysdykcja do rozpoznania tego powództwa.

Rozpatrujący tę sprawę Sąd Najwyższy (sąd odsyłający) powziął wątpliwości co do wykładni pojęcia „miejsca, gdzie nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę” w rozumieniu art. 5 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 44/2001 z 22.12.2000 r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych (Dz.Urz. UE L z 2001 r., Nr 12, s. 1; dalej: rozporządzenie Bruksela I).

Stanowisko TS

Centrum interesów osoby fizycznej

Artykuł 5 pkt 3 rozporządzenia Bruksela I stanowi, że osoba, która ma miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego, może być pozwana – jeżeli przedmiotem postępowania jest czyn niedozwolony lub czyn podobny do czynu niedozwolonego albo roszczenia wynikające z takiego czynu – przed sąd miejsca, gdzie nastąpiło lub może nastąpić zdarzenie wywołujące szkodę.

Z orzecznictwa TS wynika, że to wyrażenie „miejsca, gdzie nastąpiło lub może nastąpić zdarzenie wywołujące szkodę” obejmuje zarówno miejsce, w którym szkoda się urzeczywistniła, jak i miejsce zdarzenia powodującego powstanie tej szkody. Powód może zatem, według własnego wyboru, wytoczyć powództwo przed sąd właściwy dla jednego lub drugiego z tych miejsc.

Trybunał stwierdził, że osoba fizyczna lub prawna powinna mieć możliwość wytoczenia przeciwko producentowi treści audiowizualnych naruszających jej dobra osobiste, powództwa o odszkodowanie, przed sądy każdego państwa członkowskiego, w którym były one rozpowszechniane, przy czym każdy z tych sądów jest właściwy wyłącznie w zakresie szkody powstałej na terytorium danego państwa członkowskiego. Trybunał stwierdził, że nawet jeśli rozstrzygnięcie różnych aspektów tego samego sporu przez różne sądy wiąże się z niedogodnościami, powód może wytoczyć powództwo o naprawienie całości szkody przed sąd państwa członkowskiego miejsca zamieszkania pozwanego lub miejsca zdarzenia powodującego powstanie szkody, czyli siedziby producentów tego serialu.

W ocenie TS okoliczność, że w spornym serialu przedstawiono ograniczoną i określoną grupę osób, z którą Z.R. mógłby zostać powiązany, nie jest wystarczająca, aby pozwolić na jego pośrednie indywidualne zidentyfikowanie. Trybunał uznał, że sporny serial nie pozwala na indywidualne zidentyfikowanie powodów, ponieważ chodzi o fikcję, która opisuje zachowanie grupy żołnierzy, członków AK, przy czym nie jest możliwe poznanie rzeczywistej tożsamości przedstawionych w niej członków. W świetle zaś celów przewidywalności przepisów o jurysdykcji i pewności prawa kryterium dotyczące pośredniej identyfikacji osoby twierdzącej, że jej dobra osobiste zostały naruszone przez treści opublikowane w Internecie, wymaga, aby osobę tę można było zidentyfikować w sposób pewny ze względu na właściwe jej cechy, które odróżniają ją od każdej innej osoby. Trybunał stwierdził natomiast, że AK jako ograniczona grupa, której członkowie tworzą zamkniętą kategorię osób, została w spornym serialu jednoznacznie zidentyfikowana.

Trybunał orzekł, że art. 5 pkt 3 rozporządzenia Bruksela I należy interpretować w ten sposób, iż sądy państwa członkowskiego, w którym znajduje się centrum interesów osoby fizycznej lub prawnej, nie mają jurysdykcji do rozpoznania jej powództwa o naprawienie całości szkody, jaką miała ona ponieść z tytułu naruszenia dóbr osobistych w następstwie rozpowszechniania w telewizji treści audiowizualnych w kilku państwach członkowskich. To samo dotyczy sądów państwa członkowskiego, w którym znajduje się centrum interesów osoby fizycznej, w sytuacji gdy treści te były rozpowszechniane w Internecie, ale nie pozwalają na zidentyfikowanie, choćby pośrednio, tej osoby, mimo że jednoznacznie identyfikują one ograniczoną grupę, której członkowie stanowią zamkniętą kategorię osób i z którą można tę osobę powiązać. Natomiast sądy państwa członkowskiego, w którym znajduje się centrum interesów osoby prawnej, której głównym zadaniem jest obrona interesów tej grupy, mają jurysdykcję do rozpoznania jej powództwa o naprawienie całości szkody, jaką miała ona ponieść z tytułu naruszenia dóbr osobistych w następstwie tego rozpowszechniania w Internecie.

Zakres

Trybunał orzekł, że art. 5 pkt 3 rozporządzenia Bruksela I należy interpretować w ten sposób, iż sądy państwa członkowskiego mające jurysdykcję do rozpoznania jedynie szkód wyrządzonych w państwie członkowskim, w którym mają one siedzibę, wynikających z podnoszonego naruszenia dóbr osobistych związanego z rozpowszechnianiem serialu w telewizji, mogą rozpoznać powództwo przeciwko producentowi tego serialu mające za przedmiot, po pierwsze, świadczenie niepieniężne zmierzające do usunięcia skutków takiego naruszenia i zapobieżenie tym skutkom, a po drugie, świadczenie pieniężne zmierzające do uzyskania naprawienia krzywdy wynikającej z rozpowszechniania tego serialu. To samo dotyczy powództwa przeciwko temu producentowi mającego za przedmiot świadczenie pieniężne zmierzające do uzyskania naprawienia krzywdy wynikającej z rozpowszechniania tego serialu w Internecie. Sądy te nie mają natomiast jurysdykcji do rozpoznania powództwa przeciwko temu producentowi mającego za przedmiot świadczenie niepieniężne zmierzające do skorygowania zamieszczonych online informacji związanych z tym serialem.

Komentarz

Reforma KPC pod ostrzałem

Duża nowelizacja kodeksu postępowania cywilnego, która odwraca większość zmian z 2019 r., przewiduje m.in. odejście od zażaleń poziomych, szersze możliwości korzystania z zarzutu potrącenia, wydłużenie czasu na sporządzenie uzasadnień czy wniesienie środków odwoławczych oraz likwidację postępowania odrębnego z udziałem konsumentów. Zmiany, które zmierzają do podniesienia standardu pracy sądu (jak przywrócenie kolegialności i ograniczenie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych), niewątpliwie będą skutkowały jednak dalszym wydłużeniem postępowań. Nic dziwnego, że projekt wzbudza ogromne kontrowersje i jest skrajnie różnie odbierany.

– Ustawa w proponowanym kształcie nie powinna być uchwalona, gdyż jest to projekt szkodliwy dla stron i wydłużający postępowanie. Niezrozumiałe jest, dlaczego w obecnej katastrofalnej sytuacji sądownictwa rozważa się w ogóle wprowadzenie tego typu przepisów oderwanych od realnej sytuacji w sądach, szczególnie okręgowych i apelacyjnych – wskazuje Wojciech Modrzyński, prezes Sądu Okręgowego w Toruniu.

Perspektywa na wyrok coraz odleglejsza

Jego zdaniem nawet jeśli deklarowaną intencją niektórych proponowanych zmian jest teoretyczna poprawa standardów orzekania, to projektowane rozwiązania przy uwzględnieniu rzeczywistej sytuacji szeroko rozumianego sądownictwa cywilnego, „są tak groźne i niepotrzebne, że w zasadniczej części nie powinny wejść w życie do czasu poprawy sytuacji kadrowej sądownictwa”. W przeciwnym razie doprowadzi to do destabilizacji wymiaru sprawiedliwości i tąpnięcia wyników sprawności postępowania, a dla stron wydłużenia czasu trwania procesów w sposób nieakceptowalny dla społeczeństwa.

Taki skutek, według tego sędziego będą miały choćby zmiany przepisów dotyczące wyłączenia sędziego, konieczność wskazywania przez sąd „zagadnień wstępnych”, które mają się znaleźć w odpowiedzi na pozew, czy obowiązek sporządzenia uzasadnień postanowień wydanych na posiedzeniach niejawnych z urzędu (niezależnie od tego czy strony będą chciały je skarżyć czy nie). Przede wszystkim jednak chodzi o przywrócenie składów kolegialnych w postępowaniach odwoławczych.

– W obecnych warunkach teoretyczne polepszenie standardu rozstrzygania spraw apelacyjnych w składzie kolegialnym skończy się realnym rażącym naruszeniem ich prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Projektowa nowelizacja może skutkować totalnym utrudnieniem rozstrzygania spraw odwoławczych na każdym możliwym polu – czytamy w zgłoszonych w ramach konsultacji uwagach.

Sędziowie nie chcą pisać uzasadnień do szuflady

Z kolei sędzia Anita Morwińska-Sobiecka z Sądu Rejonowego w Bydgoszczy wskazuje, że proponowane zmiany polegające na wydłużeniu terminów do złożenia odpowiedzi na pozew, środków odwoławczych czy też doręczeń zawiadomień o posiedzeniach jawnych nie zmierzają do skrócenia postępowań lecz je znacznie wydłużą. – Odnosimy wrażenie, iż chronią jedynie interesy pełnomocników profesjonalnych. Zmuszanie ponownie sędziów do pisania uzasadnień do tzw. szuflady, tj. z urzędu, przy aktualnej liczbie wniosków o zabezpieczenie, znacznie wydłuży czas oczekiwania na te rozstrzygnięcia – przestrzega sędzia.

Także sędziowie z innych sądów podnoszą, że w większości strony nie wnoszą o uzasadnienie postanowień zapadłych na posiedzeniach niejawnych (takich jak sprostowanie orzeczenia czy przekazanie sprawy), zatem sporządzanie go z urzędu we wszystkich kategoriach spraw rozpoznawanych na posiedzeniu niejawnym ograniczy czas na podejmowanie czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania w innych sprawach.

Dla przykładu w SR dla Wrocławia Fabrycznej wnioski o uzasadnienie postanowień wydanych na posiedzeniach niejawnych wpłynęły w co najwyżej 10 proc. przypadków. – Konieczność sporządzania zbędnych z punktu widzenia strony uzasadnień postanowień wpadkowych spowoduje znaczące przedłużenie czasu trwania postępowań sądowych w sprawach cywilnych, rodzinnych i gospodarczych – wskazują tamtejsi orzecznicy.

Wyłączenie sędziego za wstępny pogląd na sprawę

Sądy krytykują też zmiany dotyczącej terminu na sporządzenie uzasadnień. Obecnie sąd ma na to 14 dni, ale w sprawach o szczególnie zawiłych prezes sądu może go przedłużyć. Ministerstwo Sprawiedliwości proponuje wydłużenie terminu na napisanie uzasadnienia do jednego miesiąca, ale w zamian za brak możliwości jego przedłużenia.

Sędziowie wskazują, że projektodawcy nie uwzględnili sytuacji, gdy termin miesięczny jest zbyt krótki, np. ze względu na obowiązek sporządzenia w tym samym czasie wielu uzasadnień czy z uwagi na znaczne skomplikowanie sprawy i obszerny materiał dowodowy.

Sprzeciw – ze strony zarówno sędziów jak i pełnomocników, budzi propozycja uchylania art. 48¹ KPC. Regulacja ta umożliwia od razu wyłączenie wszystkich sędziów danego sądu, w sytuacji gdy do danego wydziału wpłynie sprawa dotycząca sędziego tegoż sądu lub jego rodziny. Jej uchylenie spowoduje, że w takich przypadkach pozostanie droga pisania żądań sędziów z całego sądu o wyłączenie, co pochłania sporo czasu, zwłaszcza w dużych sądach.

Zarówno sędziowie jak i np. Naczelna Rada Adwokacka krytykują także propozycję uchylenia art. 49 § 2 KPC. Przepis ten przesądza, że wyrażenie przez sędziego poglądu co do prawa i faktów przy wyjaśnianiu stronom czynności sądu, nakłanianiu do ugody lub udzielaniu pouczeń, nie może być traktowane jako wyraz braku jego bezstronności i być podstawą do jego wyłączenia. Jak wskazują, to będzie oznaczać, że instytucja z art. 156¹ KPC, czyli pouczenie o prawdopodobnym wyniku sprawy, będzie praktycznie martwa.

– Uchylenie tego artykułu (…) zniechęci sędziów do korzystania z tej instytucji, która przyczynia się do znacznego usprawnienia procesów i wspomaga zawieranie ugód. Strona niezadowolona z wyrażonego przez sąd w trybie tego artykułu stanowiska co do prawa lub faktów, będzie uprawniona do złożenia wniosku o wyłączenie sędziego. Instytucja ta może być używana do wyłączenia sędziego od sprawy, który zaprezentował stanowisko niekorzystne dla strony – zwraca uwagę Sąd Okręgowy w Olszynie.

Odmienne spojrzenia na zażalenia poziome

Projekt redukuje w znacznym stopniu zażalenia poziome (które rozpatruje inny skład tego samego sądu) i przywraca zasadę rozpoznawania ich przez sądy II instancji. Zdaniem Krajowej Izby Radców Prawnych to „przywrócenie gwarancji procesowych stronom oraz uczestnikom postępowania”. Jednak sędziowie sądów okręgowych, do kognicji których na powrót miałoby trafić rozpoznawanie zażaleń na postanowienia wpadkowe, patrzą na likwidację „poziomek” zgoła odmiennie.

– Strony nie są pozbawione możliwości obrony swoich praw, zaś ponowne przenoszenie konieczności rozpoznawania zażaleń w sprawach wpadkowych do sądu odwoławczego, który nota bene miałby orzekać w składzie trzyosobowym niewątpliwie spowoduje dalsze opóźnienia rozpoznania spraw i w I, i w II instancji – czytamy w uwagach przedłożonych przez Sąd Okręgowy we Wrocławiu. – Takie działanie wydaje się być niezgodne z art. 78 i 45 Konstytucji RP, gdyż zażalenia niedewolutywne spełniają kryteria art. 78, zaś ich rozpoznanie bez przekazywania akt, przez sądy I instancji (przy zmniejszającym się wpływie w sądach rejonowych) zapewnia w większym stopniu prawo do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 45) – argumentuje sąd.

Sędziowie sądów rejonowych – nawet z jednego miasta – patrzą na to różnie. Zdaniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Woli likwidacja zażaleń poziomych przyczyni się do redukcji obciążeń orzeczników w tych sądach, dzięki czemu będą mogli się skupić w większej mierze na rozstrzyganiu sporów w I instancji. Ale już wiceprezes Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi – Południe wskazuje, że zlikwidowanie instytucji zażaleń do innego składu sądu pierwszej instancji powinno być połączone z ograniczeniem postanowień, które są zaskarżalne.

– A przede wszystkim powinno nastąpić po wprowadzeniu akt elektronicznych. Przywrócenie pełnej dewolutywności zażaleń w aktualnym stanie prawnym będzie skutkowało drastycznym przedłużeniem postępowań sądowych. W projekcie nie przewidziano żadnych narzędzi, które mogłyby służyć ograniczeniu nadużywania praw procesowych w związku ze składaniem zażaleń – zaznacza.

Etap legislacyjny: konsultacje i opiniowanie

Kontrola organów nadzoru budowlanego musi być dokładna

Stan faktyczny i przebieg sprawy

WSA w Gliwicach, uwzględniając złożoną skargę, uchylił zarówno decyzję WINB, jak i poprzedzającą ją decyzję PINB.

Sedno rozstrzygnięcia miało charakter procesowy: Sąd nie przesądził definitywnie, że odstępstwa nie miały miejsca, ale uznał, że organy nie wykazały ich w sposób odpowiadający wymogom postępowania administracyjnego i nie uzasadniły należycie, dlaczego w sprawie zasadne było nałożenie obowiązku przedłożenia projektu zamiennego w przyjętym kształcie.

Sprawa dotyczyła robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Po wszczęciu postępowania przez PINB organ przeprowadził oględziny i uznał, że inwestycja została wykonana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki.

Według ustaleń PINB budynek miał inne wymiary niż przewidziane w projekcie, a ponadto zamiast przewidzianego zbiornika bezodpływowego na wodę deszczową wykonano drenaż z odprowadzaniem wód do rowu przydrożnego. Organ przyjął, że przekroczenie dopuszczalnej 2% zmiany parametrów budynku oznacza istotne odstąpienie od projektu, podobnie jak zmiana sposobu odprowadzania wód opadowych, która w ocenie organów zwiększała oddziaływanie obiektu poza działkę inwestorów.

W konsekwencji PINB, po uprzednim wstrzymaniu robót, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu zamiennego oraz projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót.

Skarżący od początku kwestionowali zarówno sposób dokonania pomiarów, jak i ocenę zmian w zagospodarowaniu terenu. Twierdzili, że organy niezasadnie uwzględniły przy pomiarach elementy izolacji oraz ozdobne elementy elewacji, co miało sztucznie prowadzić do przekroczenia progu 2%. Utrzymywali też, że drenaż miał charakter tymczasowy, został usunięty, a odprowadzanie wody przywrócono do rozwiązania zgodnego z projektem przez wykonanie zbiornika na deszczówkę.

WINB częściowo zmienił decyzję organu I instancji wyłącznie co do terminu wykonania obowiązku, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Następnie inwestorzy wnieśli skargę do WSA w Gliwicach, domagając się przede wszystkim wyeliminowania decyzji z obrotu oraz podnosząc zarzuty dotyczące błędnych ustaleń faktycznych i wadliwej oceny charakteru odstępstw.

Uzasadnienie

Rdzeń uzasadnienia koncentruje się na standardzie ustaleń faktycznych, jaki musi zostać zachowany w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Sąd wyraźnie przyjął, że zastosowanie instrumentów z art. 50–51 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 524 ze zm.) – dalej: PrBud, wymaga uprzedniego dokładnego ustalenia, czy rzeczywiście doszło do robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę.

WSA nie zakwestionował samej zasady, że istotne odstąpienie od projektu może uruchamiać postępowanie naprawcze. Przeciwnie, zaakcentował, że jeżeli inwestor dokonał istotnych odstępstw bez uprzedniej zmiany pozwolenia na budowę, organ może wszcząć procedurę przewidzianą w art. 50–51 PrBud. Istota problemu w tej sprawie była jednak inna: organy nie wykazały w sposób dostateczny, że przesłanki zastosowania tego reżimu zostały rzeczywiście spełnione w ustalonym zakresie.

Kluczowe znaczenie miała ocena sposobu ustalenia wymiarów budynku. Skarżący konsekwentnie podnosili, że do pomiarów wliczono elementy, które nie powinny wpływać na ocenę przekroczenia 2% progu, w szczególności izolację i dekoracyjne części elewacji. Organ odwoławczy wprawdzie przedstawił ogólne wywody, jakie elementy co do zasady nie powinny być uwzględniane przy pomiarach, ale, jak wynika z uzasadnienia, nie przełożył tego w sposób przekonujący na realia konkretnej sprawy. Sąd wskazał, że ze szkicu stanowiącego załącznik do protokołu oględzin nie wynikało jasno, czy pomiary wykonano prawidłowo. Innymi słowy: organ opisał pewien model oceny, lecz nie wykazał, że tak właśnie postąpił w tej konkretnej sprawie.

To właśnie ten brak powiązania ogólnych założeń z konkretnym materiałem dowodowym przesądził o wadliwości rozstrzygnięcia. Sąd zaakcentował, że organy nadzoru budowlanego nie są zwolnione z obowiązku wszechstronnej i wnikliwej oceny zgodności inwestycji z projektem. Jeżeli więc to od kilku centymetrów i sposobu ich liczenia zależy zakwalifikowanie zmiany jako istotnej, ustalenia muszą być szczególnie precyzyjne, sprawdzalne i należycie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji.

Podobnie Sąd ocenił wątek zagospodarowania działki i odprowadzania wód opadowych. Z uzasadnienia wynika, że organy przyjęły istotne odstąpienie od projektu również dlatego, że zamiast zbiornika bezodpływowego wykonano drenaż z odprowadzeniem wody do rowu. Jednocześnie skarżący twierdzili, że rozwiązanie to miało charakter przejściowy, zostało usunięte, a inwestycję przywrócono do zgodności z projektem. Sąd nie rozstrzygnął merytorycznie, która wersja była prawidłowa, ale uznał, że właśnie to wymagało rzetelnego wyjaśnienia przez organy. Nie wystarczało poprzestanie na wcześniejszym ustaleniu samego faktu istnienia drenażu, skoro strona twierdziła, że stan ten został następnie zmieniony.

Ocena możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem

Drugi ważny element dostrzeżony przez Sąd dotyczy samej konstrukcji decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 PrBud. Sąd przypomniał, że po ustaleniu odstępstw organ powinien nie tylko wskazać, jakie dokumenty inwestor ma przedłożyć, lecz także ocenić, czy doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem jest w ogóle możliwe. To rozróżnienie ma znaczenie praktyczne: czym innym jest odstępstwo, które może zostać zalegalizowane poprzez projekt zamienny, a czym innym odstępstwo, którego organ nie może zaakceptować. Dopiero po zbadaniu tej kwestii można przesądzić, czy wystarczy zobowiązać inwestora do sporządzenia projektu zamiennego, czy też konieczne jest dodatkowo nałożenie określonych robót lub czynności naprawczych.

Sąd zwrócił więc uwagę, że decyzja naprawcza nie może mieć charakteru automatycznego. Nie wystarczy wykazać, że coś się zmieniło względem projektu. Organ musi również ocenić znaczenie tych zmian z punktu widzenia legalizacji inwestycji i dobrać adekwatny środek prawny.

Praktyczne konsekwencje wyroku

Największym ryzykiem po stronie inwestora jest założenie, że spór o kilka centymetrów albo o techniczny detal projektu ma wyłącznie marginalne znaczenie. Z tego orzeczenia wynika coś przeciwnego: właśnie takie elementy mogą przesądzać o zakwalifikowaniu zmiany jako istotnej, a w konsekwencji uruchomić pełne postępowanie naprawcze.

Trzeba jednak uważać również na drugą stronę medalu. Wyrok nie oznacza, że każde zakwestionowanie pomiaru albo każda deklaracja o przywróceniu zgodności z projektem automatycznie prowadzi do wygranej inwestora. Sąd nie przesądził tutaj, że odstępstw nie było. Uznał jedynie, że organy nie wykazały tego w sposób procesowo poprawny. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ może więc ponownie badać te same kwestie, ale musi zrobić to rzetelniej.

Ryzyko pozostaje też tam, gdzie inwestor samodzielnie modyfikuje rozwiązania projektowe w toku robót, licząc, że później uda się to wyjaśnić jako zmianę nieistotną. Z uzasadnienia wynika bowiem jasno, że istotne odstąpienia od projektu wymagają formalnego trybu i nie mogą być bagatelizowane.

Wreszcie, na poziomie procesowym trzeba uważać na dobór żądań i zarzutów. Sąd wprost zaznaczył, że w tej sprawie chybione było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. To przypomnienie, że nawet trafna krytyka działań organu nie przyniesie pełnego efektu, jeśli zostanie ubrana w nieadekwatny środek procesowy.

Komentarz

Ogłoszenia syndyków w Portalu eLicytacje KAS

Najważniejsze zmiany

Uwagi ogólne

Projekt przewiduje dodanie art. 311a do ustawy z 28.2.2003 r. – Prawo upadłościowe (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 913; dalej: PrUpad). Przepis ma powiązać sprzedaż z wolnej ręki prowadzoną przez syndyka z Portalem eLicytacje KAS, utworzonym na podstawie ustawy z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 268; dalej: EgzAdmU).

Obecnie syndycy publikują informacje o sprzedaży składników masy upadłości z wykorzystaniem różnych serwisów. W uzasadnieniu wskazano, że część z nich nie jest powszechnie znana potencjalnym nabywcom, a korzystanie z portali komercyjnych wiąże się z kosztami. Projekt nie wprowadza obowiązku korzystania z Portalu eLicytacje KAS, lecz przyznaje syndykom możliwość zamieszczania w nim informacji dotyczących sprzedaży.

Cel projektowanej zmiany

Portal eLicytacje KAS ma stać się ogólnodostępnym miejscem publikowania informacji o sprzedaży z wolnej ręki prowadzonej przez syndyków. Z uzasadnienia wynika, że rozproszenie ogłoszeń między różnymi serwisami utrudnia potencjalnym nabywcom dotarcie do ofert, a korzystanie z komercyjnych portali powoduje dodatkowe koszty po stronie masy upadłości. Publikacja w systemie prowadzonym przez Krajową Administrację Skarbową ma ograniczyć te problemy.

Projektowany art. 311a PrUpad dotyczy wyłącznie publikowania informacji o sprzedaży i związanych z nią dokumentów. Nie ustanawia obowiązku przeprowadzania sprzedaży z wolnej ręki za pośrednictwem Portalu eLicytacje KAS. Syndyk będzie decydował o skorzystaniu z tej funkcjonalności, a portal ma ułatwiać rozpowszechnienie informacji o składnikach masy upadłości przeznaczonych do zbycia.

Rozwiązanie ma zwiększyć dostępność i przejrzystość ofert, co powinno sprzyjać sprawniejszej sprzedaży składników masy upadłości oraz pełniejszemu zaspokojeniu wierzycieli.

Zakres publikowanych ogłoszeń

Zgodnie z projektowanym art. 311a ust. 1 pkt 1 PrUpad syndyk będzie mógł publikować w Portalu eLicytacje KAS ogłoszenia o sprzedaży z wolnej ręki nieruchomości, ruchomości, wierzytelności oraz innych praw majątkowych wchodzących w skład masy upadłości.

Przepis obejmie zatem zarówno składniki materialne, jak i prawa przysługujące upadłemu. Projekt nie określa zamkniętego katalogu innych praw majątkowych, które będą mogły zostać objęte ogłoszeniem. Warunkiem będzie ich przynależność do masy upadłości oraz przeznaczenie do sprzedaży z wolnej ręki.

Projektowany art. 311a ust. 1 pkt 2 PrUpad pozwoli syndykowi zamieszczać również inne dokumenty dotyczące danej sprzedaży. Projekt nie określa katalogu tych dokumentów. Mogą to być zatem dokumenty służące przedstawieniu przedmiotu sprzedaży i jej warunków, o ile ich publikacja będzie związana ze sprzedażą z wolnej ręki.

Zakaz publikacji danych osobowych

Zarówno ogłoszenia, jak i pozostałe dokumenty publikowane na podstawie projektowanego art. 311a ust. 1 PrUpad nie będą mogły zawierać danych osobowych. Ograniczenie to obejmuje wszystkie materiały zamieszczane przez syndyka w portalu.

Syndyk będzie zatem odpowiadał za przygotowanie dokumentów w sposób pozwalający na ich udostępnienie bez ujawniania danych osobowych. Projekt nie wprowadza w tym zakresie odrębnej procedury anonimizacji ani nie przekazuje tego zadania podmiotowi prowadzącemu Portal eLicytacje KAS.

Uwierzytelnienie syndyka

Publikacja ogłoszeń i dokumentów będzie wymagała uwierzytelnienia. Zgodnie z projektowanym art. 311a ust. 2 PrUpad ma ono następować za pośrednictwem systemu teleinformatycznego obsługującego postępowanie sądowe.

Celem rozwiązania jest potwierdzenie, że publikacji dokonuje syndyk prowadzący dane postępowanie upadłościowe. Projekt nie przewiduje tworzenia w tym celu odrębnego konta syndyka bezpośrednio w Portalu eLicytacje KAS.

Odmienne zasady będą dotyczyły osób przeglądających opublikowane materiały. Z art. 67da § 6 EgzAdmU wynika, że przeglądanie ogłoszeń, obwieszczeń i innych dokumentów zamieszczanych w Portalu eLicytacje KAS nie wymaga uwierzytelnienia ani założenia konta. Dostęp do ofert syndyków będzie więc otwarty również dla osób nieuczestniczących w postępowaniu upadłościowym.

Zakończenie publikacji

Projektowany art. 311a ust. 3 PrUpad nakłada na syndyka obowiązek niezwłocznego zaprzestania publikowania ogłoszenia i pozostałych dokumentów po zakończeniu sprzedaży z wolnej ręki.

Projekt nie wskazuje odrębnego terminu wyrażonego w dniach. Posłużono się obowiązkiem działania niezwłocznego, a więc bez nieuzasadnionej zwłoki po zakończeniu sprzedaży. Rozwiązanie ma ograniczyć możliwość pozostawania w portalu ofert, które nie są już aktualne.

Termin uruchomienia funkcjonalności

Wejście ustawy w życie nie będzie równoznaczne z natychmiastowym uruchomieniem publikacji ogłoszeń syndyków. Zgodnie z art. 2 projektu termin, od którego zamieszczanie ogłoszeń i dokumentów w Portalu eLicytacje KAS będzie możliwe, ogłosi Minister Sprawiedliwości w drodze obwieszczenia w swoim dzienniku urzędowym.

Projekt nie wskazuje konkretnej daty wydania tego obwieszczenia. Faktyczne rozpoczęcie korzystania z nowej funkcjonalności będzie więc zależało od komunikatu Ministra Sprawiedliwości, wydanego już po przygotowaniu rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych między systemem obsługującym postępowanie sądowe a Portalem eLicytacje KAS.

Konsekwencje samodzielnego sporządzenia skargi o wznowienie postępowania

Rozstrzygnięcie WSA

17.1.2025 r. WSA w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J. (dalej: Strona Skarżąca) na czynność Wojewody Wielkopolskiego (dalej: Organ) z 11.7.2024 r. w przedmiocie odrzucenia oferty w ramach programu Aktywny Maluch na lata 2022-2029 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Strona Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie do utworzenia i funkcjonowania nowych miejsc opieki dla dzieci do lat 3 w ramach Programu Aktywny Maluch 2022-2029. Zaskarżoną czynnością z 11.7.2024 r. Organ odrzucił jej ofertę z uzasadnieniem, że wniosek nie spełnia kryteriów z pkt 7 Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022-2029 (wersja po zmianach z 25.4.2024 r.; dalej: Program). Strona Skarżąca wniosła skargę na wskazaną czynność Organu, stanowiącą – jej zdaniem – czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: PostAdmU), zarzucając naruszenie art. 7 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: KPA) w zw. z art. 107 KPA, przez brak uzasadnienia czynności, co uniemożliwia poznanie motywów, którymi kierował się Organ i stanowi podstawę do uchylenia czynności.

Odnosząc się do powyższego WSA w Poznaniu wyjaśnił, że zaskarżona czynność jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU, gdyż została wydana w wyniku złożenia przez Stronę Skarżącą wniosku o dofinansowanie do realizacji zadań, z zakresu określonego w art. 62 ustawy z 4.2.2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 798; dalej: OpDzieciU), który wprowadza i reguluje rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. Zaskarżona czynność dotyczyła zatem wynikających z ustawy uprawnień Strony Skarżącej do ubiegania się o udzielenie dofinansowania do organizacji miejsc opieki żłobkowej. Czynność taka charakteryzuje się jednostronnością i władczością działania oraz została podjęta przez podmiot wykonujący zadania publiczne. Etap postępowania obejmujący okres od złożenia wniosku do zakwalifikowania go do dofinansowania albo odmowy takiej kwalifikacji (przez m.in. odrzucenie oferty) ma charakter administracyjny i podlegający kontroli sądu administracyjnego. Dopiero samo udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy (art. 62 ust. 6 OpDzieciU).

Zaskarżoną czynnością Organ odrzucił wniosek, zawierający ofertę Strony Skarżącej, z uwagi na niespełnienie przez wniosek licznych kryteriów z pkt 7 Programu. Organ nie wskazał jednak, jakie konkretnie kryterium nie zostało spełnione i dlaczego. Tymczasem, skoro zaskarżona czynność podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to nie tylko sąd, ale także strona powinna dowiedzieć się, jakie rozstrzygnięcie podjęto i dlaczego. Bez wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej czynności ani sąd, ani strona nie znają racji stojących za podjętą czynnością. Uzasadnienie zawarte w odpowiedzi na skargę jest natomiast spóźnione, gdyż powinno stanowić integralną część zaskarżonej czynności.

Obowiązek uzasadniania rozstrzygnięć w postępowaniu regulowanym przepisami KPA wynika z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 KPA, a rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach nieregulowanych KPA wynika z zasad konstytucyjnych (art. 2 Konstytucji RP – zasada sprawiedliwości społecznej i demokratyczne państwo prawa i art. 7 Konstytucji RP – działanie organów na podstawie i w granicach prawa), a także z art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 7.12.2000 r. i z wykonawczego wobec niej Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z 6.9.2001 r., który zasadę uzasadniania rozstrzygnięć formułuje w art. 18 (wyrok WSA w Poznaniu z 30.8.2023 r., III SA/Po 302/23, Legalis. Brak wystarczającego uzasadnienia zaskarżonej czynności przemawia zatem za stwierdzeniem jej bezskuteczności, o czym WSA w Poznaniu orzekł w pkt I ww. wyroku, na podstawie art. 146 § 1 PostAdmU.

NSA wyrokiem z 15.5.2026 r., I GSK 550/25, Legalis, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Organu od wyroku WSA w Poznaniu z 17.1.2025 r., III SA/Po 481/24, Legalis, w sprawie ze skargi Strony Skarżącej na czynność Organu z 11.7.2024 r. w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok, w pkt 2 oddalił skargę, zaś w pkt 3 zasądził od Strony Skarżącej na rzecz Organu 460 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Strona Skarżąca 10.6.2026 r. wniosła (osobiście) do NSA skargę o wznowienie postępowania sądowego, w sprawie zakończonej ww. prawomocnym wyrokiem NSA z 15.5.2026 r.

Stan prawny

NSA w pierwszej kolejności przywołał stan prawny znajdujący zastosowanie w sprawie i wskazał, że skarga o wznowienie postępowania jest niedopuszczalna. Stosownie do art. 276 PostAdmU, do skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy niniejszego działu nie stanowią inaczej. Jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest NSA, stosuje się odpowiednio art. 175 PostAdmU. Odesłanie to oznacza, jak wyjaśnił NSA, że skargę o wznowienie postępowania może sporządzić wyłącznie adwokat lub radca prawny (art. 175 § 1 i 3 PostAdmU; przymus adwokacko-radcowski). Powyższych ograniczeń nie stosuje się, gdy skargę o wznowienie sporządza: sędzia, prokurator, notariusz, radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych, będący stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem oraz w przypadku prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka (art. 175 § 2 PostAdmU).

Następnie NSA wyjaśnił, że powyższa regulacja prowadzi do wniosku, że do skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem NSA ma zastosowanie przymus adwokacko-radcowski, co oznacza, że musi być ona sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.

Innymi słowy, skarga o wznowienie postępowania powinna być sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, pod rygorem jej odrzucenia (art. 178 PostAdmU). NSA zauważył, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że niedopełnienie tego obowiązku jest brakiem nieusuwalnym skargi o wznowienie postępowania, który powoduje jej odrzucenie, bez uprzedniego wzywania do usunięcia braku formalnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 PostAdmU w związku z art. 193 PostAdmU i art. 276 PostAdmU (por. PostAdmU. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 1121, Teza 6 do art. 276 PostAdmU i powołane tam orzecznictwo).

Stan faktyczny sprawy

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy, NSA wskazał, że Strona Skarżąca nie spełniła wymogów określonych w art. 175 § 1 PostAdmU – skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem NSA sporządziła bowiem osobiście. Brak ten, stanowiący nieusuwalne uchybienie formalne skargi o wznowienie postępowania, skutkuje jej odrzuceniem (postanowienie NSA z 9.3.2005 r., I GSK 359/05, Legalis).

Na marginesie NSA wskazał również, że – zgodnie z przywołanym powyżej poglądem doktryny – z uwagi na sporządzenie skargi o wznowienie postępowania osobiście przez Stronę Skarżącą, nie było konieczne wzywanie pełnomocnika Strony Skarżącej do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowej skargi o wznowienie postępowania.

Rozstrzygnięcie NSA

Podsumowując NSA wskazał, że z ww. względów – skoro skarga Strony Skarżącej o wznowienie postępowania nie została sporządzona przez uprawniony podmiot (tj. profesjonalnego pełnomocnika procesowego) – NSA, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 PostAdmU  w związku z art. 276 PostAdmU i art. 193 PostAdmU, orzekł jak w sentencji, tj. odrzucił skargę o wznowienie postępowania.

Komentarz

Na tle stanu faktycznego ustalonego w rozpatrywanej sprawie NSA wypowiedział się na temat pisma wszczynającego jeden z nadzwyczajnych trybów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. skargi o wznowienie postępowania i stawianych wobec niej przez ustawodawcę wymogów formalnych, a także konsekwencji ich niedopełnienia. Mając na uwadze obowiązujący stan prawny, jak też dotychczasowe stanowisko doktryny i orzecznictwa, NSA wskazał, że taka skarga musi zostać sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego. Strona Skarżąca nie spełniła tego wymogu, dlatego skarga podlegała odrzuceniu bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia braku.

Wyrok NSA z 24.6.2026 r., I GSK 882/26, Legalis

Konsekwencje braku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego

Zaskarżone rozstrzygnięcie

Decyzją z 8.12.2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie (dalej: Organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 KPA w zw. z art. 6a ust. 2 pkt. 1 ustawy z 6.4.1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 636; dalej: PolicjaU) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z 19.8.2025 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Stanowisko Skarżącego

W niniejszej sprawie – zdaniem WSA w Krakowie – M.O. (dalej: Skarżący), były funkcjonariusz Policji, domagał się swoich roszczeń majątkowych, uważając, że właściwa w tym względzie jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Jego stanowisko było niezmienne i konsekwentne od sformułowania pisma z 25.6.2025 r. aż do treści skargi, o czym świadczą co najmniej trzy elementy przedmiotowego pisma:

Zdaniem WSA w Krakowie ww. okoliczności (uwzględniane łącznie, jak i każda z osobna) jasno wskazują na zamiar Skarżącego dochodzenia swoich roszczeń w drodze postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym. Co więcej – zdaniem WSA w Krakowie – żaden z elementów ww. pisma nie wskazuje, że mogłoby ono stanowić wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Nie sposób zatem zrozumieć, dlaczego i na jakiej podstawie Organ uznał, że stanowi on wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 61 KPA.

Wszczęcie postępowania administracyjnego

WSA w Krakowie wskazał, że KPA przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania:

1. na żądanie strony, czyli z inicjatywy podmiotu, o którym mowa w art. 28 KPA, albo 
2. z urzędu, a więc z inicjatywy organu.

W przedmiotowej sprawie przepisy szczególne, w tym PolicjaU, nie regulują tej kwestii odmiennie. Nie ulega wątpliwości, że niniejsze postępowanie mogło być wszczęte tylko na wniosek Skarżącego, bo w sprawie chodzi o realizację jego uprawnień, a nie obowiązków publicznoprawnych. Skarżący jest zatem wyłącznie ich dysponentem i od jego woli zależy, czy je realizuje, czy też nie (co dotyczy też wyboru drogi administracyjnej albo sądowej). Wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Sprawy, w których toczą się postępowania wszczynane w tych dwóch formach, są sobie wyraźnie przeciwstawiane, a w orzecznictwie akcentuje się, że niedopuszczalne jest mieszanie form wszczęcia postępowania i mających do nich zastosowanie regulacji procesowych, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak jak postępowania wszczętego z urzędu. W sprawach, w których przepis prawa wymaga wniosku strony, niedopuszczalne jest działanie przez organ z urzędu. 

Zgoda strony

W art. 61 § 2 KPA przewidziano wprawdzie wyjątek od tej zasady, który jednak, co jasno wynika z akt sprawy i uzasadnienia obu decyzji, nie zachodził i nie był przez organy realizowany. W takim bowiem przypadku konieczna jest zgoda strony, która musi być uzyskana w toku postępowania przed wydaniem decyzji. Zgoda taka powinna mieć formę odpowiadającą treści podania, w rozumieniu art. 61 § 3 KPA, i być wyrażona stanowczo, a więc jednoznacznie i bezwarunkowo. Nieuzyskanie takiej zgody sprawia, że organ jest obwiązany umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 KPA. WSA w Krakowie zaznaczył, że ww. zgoda nie może być w żadnym wypadku milcząca, dorozumiana. Zatem kolejny krok organów w niniejszej sprawie, w postaci poinformowania Skarżącego (pismo z 10.7.2025 r.) o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w trybie art. 10 KPA), a także brak odpowiedzi Skarżącego na to pismo, w żadnym wypadku nie może stanowić o milczącej zgodzie Skarżącego na prowadzenie postępowania administracyjnego (rzekomo) na jego wniosek. W postępowaniu administracyjnym – w przeciwieństwie do postępowania cywilnego – nie mamy bowiem do czynienia z równością stron. Organ administracji, jako gospodarz postępowania administracyjnego, jest w sposób oczywisty uprzywilejowany wobec strony tego postępowania i nie może w ten sposób wykorzystywać swojej przewagi i wymuszać przeniesienia sporu na drogę postępowania administracyjnego bez wyraźnej woli rzekomego wnioskodawcy w tym postępowaniu (a jedynie w drodze milczącej, dorozumianej zgody).

WSA w Krakowie pokreślił, że sądy administracyjne są powołane do rozstrzygania sporów pomiędzy (szeroko rozumianym) państwem a obywatelem. Skoro obywatel chce prowadzić spór na drodze postępowania cywilnego, organy nie mogą wymuszać na obywatelu przenoszenia tego sporu na drogę postępowania administracyjnego, w którym mają przewagę.

Podsumowując, WSA w Krakowie stwierdził, że od pierwszego pisma sformułowanego przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżący nie wnosił o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, lecz realizował tzw. przedsądowe wezwanie do zapłaty, jako jeden ze sposobów przedsądowego załatwienia sprawy, poprzedzający wniesienie powództwa do sądu powszechnego. Stanowisko to konsekwentnie podtrzymał w odwołaniu od decyzji Organu I instancji oraz w skardze do WSA w Krakowie. W rozpoznanej sprawie Skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i sam świadomie podejmował decyzje, w tym wybór co do trybu postępowania.

Rozstrzygnięcie WSA w Krakowie

Kończąc, WSA w Krakowie wskazał, że w niniejszej sprawie istotne jest usunięcie wszelkich skutków postępowania administracyjnego, prowadzonego rzekomo na wniosek Skarżącego, które nigdy nie powinno się toczyć, brak było bowiem koniecznego wniosku strony do jego zainicjowania. W tym zakresie WSA w Krakowie stwierdził, że w orzecznictwie podnosi się, iż stosownie do art. 134 § 1 PostAdmU sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd, na podstawie art. 135 PostAdmU, stosuje przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (wyrok WSA w Białymstoku z 23.11.2021 r., II SA/Bk 646/21, Legalis).

WSA w Krakowie wskazał więc, że w rozpoznanej sprawie, konieczne jest uchylenie decyzji organów obu instancji i obligatoryjne umorzenie postępowania administracyjnego, przewidziane w art. 105 § 1 KPA. Jednocześnie WSA w Krakowie wyjaśnił, że sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek, wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania.

Prawnicy krytykują drakońskie podwyżki grzywien

Choć uchwalony przed niemal trzema dekadami kodeks karny był nowelizowany 138 razy, to nigdy nie zdarzyło się, by ustawodawca zmieniał art. 33 § 3, który określa widełki, w jakich sąd wymierza stawkę dzienną grzywny. W rezultacie, pomimo inflacji i wzrostu zarobków, wynosi on ciągle od 10 zł do 2 tys. zł. Z uwagi na fakt, że minimalna grzywna wynosi 10 stawek dziennych, a maksymalna (nie licząc nadzwyczajnych obostrzeń) 540 stawek, to oznacza, że sąd może zasądzić grzywnę w wysokości od 100 zł do 1 mln 80 tys. zł. Jej wysokość zależy od szkodliwości społecznej czynu i stopnia zawinienia, co ma swoje odzwierciedlenie w liczbie stawek, oraz sytuacji finansowej sprawcy, według której określa się wysokość stawki dziennej.

Nowelizacja kodeksu

Ministerstwo Sprawiedliwości postanowiło „urealnić” dolną i górną granicę grzywny, podnosząc je aż dziesięciokrotnie. W przesłanym kilka dni temu do konsultacji projekcie nowelizacji kodeksu karnego, MS proponuje, by minimalna dzienna stawka grzywny wyniosła 100 zł, a maksymalna 20 tys. zł. Zasady wymiaru stawek pozostaną po staremu. To oznacza, że przedział grzywny wyniesie od 1 000 zł (10 stawek grzywny x 100 zł), do astronomicznej kwoty 10 mln 800 tys. zł (540 stawek grzywny x 20 000 zł).

W praktyce, biorąc pod uwagę ograniczenia z art. 33 § 1a KK minimalna grzywna wyniesie 5 tys. zł (w przypadku czynu zagrożonego karą pozbawienia wolności nieprzekraczającą roku, sąd musi zastosować co najmniej 50 stawek).

W przypadku przestępstw, za które grozi do 2 lat więzienia grzywna nie będzie mogła być niższa niż 100 stawek, a więc 10 tys., a powyżej dwóch lat – nie mniejsza niż 15 tys. zł (co najmniej 150 stawek). Jak pisaliśmy już na łamach „Rzeczpospolitej”, tak drastyczna podwyżka wzbudza ogromne kontrowersje.

To nie jest waloryzacja

Nic dziwnego, że 53 proc. ekspertów wchodzących w skład panelu „Rzeczpospolitej” jest zdania, że taka podwyżka nie jest waloryzacją stawek, lecz drastycznym zaostrzeniem sankcji karnych.

– Rozmiar podwyżki jest nieadekwatny do rzeczywistego spadku siły nabywczej pieniądza. Na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat w sądach zmieniał się sposób orzekania: z powodu braku waloryzacji kwot stawki dziennej zwiększała się liczba orzekanych stawek. Oznacza to, że sądy de facto dokonywały własnej, nieformalnej waloryzacji poprzez zwiększanie liczby stawek. Dziesięciokrotne podniesienie granic stawki dziennej przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowej liczby stawek nie jest zatem neutralną korektą, lecz realnym zwiększeniem dolegliwości kary – mówi mec. Piotr Podgórski z Ogólnopolskiej Federacji Przedsiębiorców i Pracodawców Przedsiębiorcy pl. Jak dodaje, już teraz rozpiętość grzywien w kodeksie karnym jest bardzo duża i sądy w razie potrzeby – mają możliwość zasądzać grzywny w ogromnych kwotach.

– Nie ma dobrego powodu, który przemawiałby za wprowadzeniem takiej zmiany. Projekt wymaga gruntownej analizy kryminologicznej i konstytucyjnej, w szczególności pod kątem zasady proporcjonalności sankcji karnych wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – dodaje radca prawny.

Jak zauważa prof. Hanna Litwińczuk z Uniwersytetu Warszawskiego, grzywny powinny pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną i ochronną.

– Najbardziej kontrowersyjna jest jednak ich funkcja fiskalna. Należy zgodzić się, że grzywny nie powinny realizować przede wszystkim funkcji fiskalnej, dochody z nich pochodzące byłyby bowiem rezultatem naruszenia prawa. Ustawodawca nie powinien czynić z wpływów z grzywien znaczącego źródła dochodów sektora finansów publicznych. Funkcja fiskalna powinna mieć zdecydowanie uboczny charakter – zaznacza ekspertka.

Zaś sędzia Ryszard Sadlik z Sądu Okręgowego w Kielcach mówi wprost: – To typowo populistyczny zabieg, aby pokazać opinii publicznej, że coś się robi. Natomiast mec. Dariusz Pluta, który również uważa, że proponowana zmiana nie jest żadną nowelizacją, lecz po prostu zaostrzeniem sankcji karnych, stawia inne pytanie: – Czy w obecnej dobie w przypadku niektórych kategorii przestępstw nie powinno się po prostu pójść w kierunku jednoznacznego preferowania sankcji finansowych łącznie z ich podwyższeniem i bez udawania, że jest to jakaś „waloryzacja”? – podnosi adwokat.

Proponowaną przez MS podwyżkę dobrze natomiast ocenia mec. Maciej Zaborowski, wskazując, że jest ona konieczna. – Od lat wskazuję, że zwłaszcza w sprawach gospodarczych powinny być orzekane zdecydowanie częściej surowe grzywny niż kary bezwzględnego pozbawienia wolności. To dla wielu osób najdotkliwsza i najskuteczniejsza kara – wyjaśnia mec. Zaborowski.

Zalety karania „po kieszeni” dostrzega też prof. Krzysztof Koźmiński z Uniwersytetu Warszawskiego (który zgadza się ze stwierdzeniem, że dziesięciokrotną podwyżkę trudno uznać tylko za waloryzację). – Kluczowe jest jednak sprawne wymierzenie kary oraz skuteczne jej wyegzekwowanie. A to właśnie tu identyfikuję najpoważniejszy problem polskiego wymiaru sprawiedliwości. I mam poczucie, że proponowane zmiany niewiele w tym zakresie pomogą – wskazuje ekspert.

Problem z egzekucją

Z tym, że problemem nie jest wysokość grzywien, lecz ich ściągalność, zgodziło się 59 proc. uczestników naszego panelu, a tylko 18 proc. było przeciwnego zdania.

– Nawet najwyższa kara jest nic niewarta, jeśli nie ma skutecznych mechanizmów na jej ściągnięcie. Tutaj niestety państwo polskie ma jeszcze dużo do zrobienia. Aktualne mechanizmy są po prostu przestarzałe i nieskuteczne – przyznaje mec. Maciej Zaborowski.

– Problem ściągalności grzywien nie wynika jedynie z ich wysokości, lecz również z obowiązującego systemu egzekucji, który jest powierzony sądom borykającym się z ogromnym wolumenem spraw. Przyznaje to wprost sam wiceminister sprawiedliwości Arkadiusz Myrcha w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej” z 28.5.2026 r. Jest to zatem przyznanie przez projektodawcę, że reforma nie rozwiązuje problemu egzekucji, a jedynie podnosi stawki – podkreśla mec. Piotr Podgórski. Jak dodaje, praktyka pokazuje, że skazani na karę grzywny nagminnie korzystają z instytucji odroczenia wykonania grzywny i rozłożenia jej na raty, co powoduje, że wykonanie kary odwleka się na okres wielu miesięcy.

– Podniesienie stawek dziennych nie eliminuje tego mechanizmu, lecz go pogłębia. Prawidłowa sekwencja legislacyjna powinna być zatem odwrotna: najpierw reforma systemu egzekucji, a następnie ewentualnie podwyżka stawek, nie zaś odwrotnie – konkluduje prawnik.

Więcej więźniów

Podniesienie stawek grzywien może też spowodować, że jeszcze większa liczba skazanych będzie je płacić. W skrajnych przypadkach będzie to oznaczało konieczność zasądzenia zastępczej kary pozbawienia wolności, którą przelicza się przyjmując, że dwie stawki dzienne są równe jednemu dniowi pozbawienia wolności.

Ministerstwo Sprawiedliwości przekonuje, że konsekwencją podwyżek orzekane kary zastępcze będą krótsze niż obecnie. Dlaczego? Zdaniem MS, sędziowie traktują dolną granicę stawki dziennej jako adekwatną dla osób uzyskujących dochód na poziomie minimalnego lub przeciętnego wynagrodzenia. Dlatego mimo inflacji grzywny są orzekane nadal przy ustaleniu stawki na poziomie 10–20 zł. A to prowadzi do orzekania coraz wyższych grzywien w celu wymierzenia realnej dolegliwości odpowiadającej społecznemu poczuciu sprawiedliwości. – Przykładowo za taki sam czyn 20 lat temu sędzia orzekał 50 stawek po 20 zł (1 000 zł), a obecnie za taki sam czyn tego samego sprawcy orzeknie 250 stawek po 20 zł (5 000 zł). Przy orzeczonej 20 lat temu grzywnie kara zastępcza za grzywnę w wysokości 50 stawek po 20 zł wynosiłaby 25 dni. Natomiast aktualnie przy grzywnie orzeczonej na poziomie 250 stawek po 20 zł kara zastępcza wynosić będzie 125 dni – czytamy w uzasadnieniu.

64 proc. uczestników panelu ekspertów jest zdania, że proponowana zmiana przełoży się na zwiększenie populacji osadzonych.

– Dostrzegam takie ryzyko. W przypadku stanowienia prawa sprawdza się przysłowie, że „dobrymi chęciami piekło jest wybrukowane”. Czasem projektodawca trafnie identyfikuje problem społeczny lub gospodarczy, ma pozytywne intencje, ale koncepcja jego rozwiązania jest nieadekwatna, przesadna, nieoptymalna lub nieproporcjonalna. Efektem tej sytuacji jest stan, w którym nie tylko nie odnotowujemy poprawy, ale ogół negatywnych skutków (kosztów) wynikających z regulacji przekracza zyski – uważa prof. Krzysztof Koźmiński.

– Podnoszenie stawek grzywien przy niezmienionym wskaźniku wykrywalności czynów zabronionych jest wyłącznie zabiegiem fasadowym. Faktycznym determinantem powstrzymującym przed popełnieniem czynu zabronionego jest kalkulacja ryzyka wpadki, a nie wysokość grzywny. Jeśli prawdopodobieństwo pociągnięcia do odpowiedzialności pozostaje niskie, nawet drakońska grzywna traci swój walor prewencyjny. Drastyczne podniesienie wysokości grzywny może zatem jedynie zwiększyć liczbę osób niewypłacalnych i prowadzić do wykonania izolacyjnych kar zastępczych, nie mając jednocześnie istotnego wpływu na stan bezpieczeństwa. – argumentuje natomiast prof. Tomasz Safjański z Akademii WSB, były policjant.

Można mieć dwa domki letniskowe na działce

Stan faktyczny i przebieg sprawy

WSA w Gdańsku uwzględnił skargę i uchylił zarówno decyzję Wojewody Pomorskiego, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty Starogardzkiego.

Sprawa dotyczyła skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego utrzymującą w mocy sprzeciw Starosty Starogardzkiego wobec zgłoszenia budowy budynku letniskowego o powierzchni zabudowy do 51,45 m² na wskazanej działce.

Skarżąca dokonała zgłoszenia zamiaru budowy kolejnego budynku letniskowego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 524; dalej: PrBud). Organ I instancji wniósł sprzeciw, uznając, że planowana inwestycja nie mieści się w katalogu robót możliwych do realizacji na zgłoszenie. Sedno stanowiska organu sprowadzało się do założenia, że jedna osoba fizyczna może na jednej działce budowlanej zgłosić tylko jeden budynek rekreacji indywidualnej. Starosta powołał się przy tym na to, że skarżąca już wcześniej, w 2021 r., zrealizowała na tej samej działce inny budynek rekreacji indywidualnej.

Wojewoda Pomorski utrzymał to stanowisko. W uzasadnieniu przyjął, że skoro skarżąca ma już jeden taki obiekt, to kolejny budynek byłby wykorzystywany przez inne osoby, co miałoby przeczyć „indywidualnemu” charakterowi rekreacji. Organ odwoławczy dodatkowo wywodził, że drugi obiekt może być wykorzystywany komercyjnie, niezależnie od deklaracji inwestorki, iż zamierza udostępniać go w kręgu rodzinnym i prywatnym.

W skardze do WSA skarżąca zarzuciła przede wszystkim błędną wykładnię pojęcia „budynku rekreacji indywidualnej” i nieuprawnione dopisanie do ustawy ograniczenia, zgodnie z którym na jednej działce dopuszczalny byłby tylko jeden taki obiekt. Podnosiła również, że organy oparły się na domysłach co do rzekomego usługowego charakteru inwestycji, mimo braku dowodów na prowadzenie działalności usługowej.

Uzasadnienie Sądu

Rdzeniem rozstrzygnięcia jest odrzucenie tezy organów, że „indywidualny” charakter rekreacji oznacza dopuszczalność tylko jednego budynku dla jednego właściciela na jednej działce. Sąd częściowo zgodził się z punktem wyjścia organów, że budynek rekreacji indywidualnej służy zaspokojeniu potrzeb wypoczynkowych właściciela, ale wyraźnie oddzielił tę cechę od liczby obiektów realizowanych na nieruchomości. W uzasadnieniu przyjął, że pojęcie rekreacji indywidualnej odróżnia rekreację organizowaną we własnym zakresie od działalności zorganizowanej lub usługowej, a nie służy wykluczeniu korzystania z obiektu przez rodzinę czy osoby bliskie.

To właśnie ten element stanowi ratio decidendi: ustawowe pojęcie „budynku rekreacji indywidualnej” nie może być interpretowane rozszerzająco na niekorzyść inwestora przez dopisywanie ograniczenia, którego ustawa nie przewiduje. Sąd wskazał, że jedynym ilościowym ograniczeniem budowy takich obiektów w trybie zgłoszenia jest relacja liczby budynków do powierzchni działki, określona jako 1 budynek na każde 500 m². Skoro więc ustawodawca wprost uregulował limit ilościowy w taki sposób, to nie ma podstaw, aby administracyjnie konstruować dodatkową regułę „jeden właściciel – jeden obiekt”.

Drugą przesłanką rozstrzygającą było zakwestionowanie sposobu dowodzenia przyjętego przez organy. Sąd uznał, że o usługowym charakterze inwestycji nie może świadczyć sam fakt planowania drugiego budynku na tej samej działce. Organ wyprowadził z tej okoliczności wniosek o możliwym komercyjnym wykorzystaniu obiektu, ale nie powołał na to żadnych konkretnych dowodów. WSA podkreślił, że twierdzenie o zamiarze prowadzenia usług turystycznych było wyłącznie spekulacją co do przyszłego sposobu użytkowania budynku. Z akt sprawy, jak zaznaczył sąd, nie wynikało nawet, aby skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, w szczególności turystyczno-usługową.

Trzeci istotny element dotyczył granic postępowania zgłoszeniowego. Sąd przyjął, że kwestia ewentualnego użytkowania budynku niezgodnie z jego przeznaczeniem może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego dopiero wtedy, gdy taka okoliczność rzeczywiście zaistnieje. Nie wolno natomiast antycypować przyszłego naruszenia i już na etapie zgłoszenia odmawiać inwestorowi możliwości skorzystania z uproszczonego trybu tylko dlatego, że organ przewiduje potencjalne nadużycie. Innymi słowy: sprzeciw nie może opierać się na prognozie przyszłych, nieudowodnionych działań inwestora.

Sąd powiązał ten wniosek także z ochroną prawa własności i prawa zabudowy. Z uzasadnienia wynika wyraźnie, że reglamentacja procesu inwestycyjnego jest ustawowym ograniczeniem prawa własności, ale organy mogą stosować takie ograniczenia wyłącznie wtedy, gdy wynikają one wprost z przepisów rangi ustawowej. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia ograniczeń prowadząca do zawężenia uprawnień właściciela. WSA odwołał się tu zarówno do konstytucyjnej ochrony własności, jak i do zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, jeżeli postępowanie prowadzi do ograniczenia jej uprawnienia.

Dodatkowo sąd wskazał, że także z punktu widzenia przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowisko organów było wadliwe. Ryzyko wykorzystania z obiektu w sposób niezgodny z warunkami zabudowy nie zostało bowiem wymienione jako przesłanka uzasadniająca sprzeciw. W uzasadnieniu pojawia się więc kolejny ważny wniosek: organ nie może tworzyć pozaprzepisowych podstaw sprzeciwu przez odwołanie do hipotetycznego, przyszłego sposobu korzystania obiektu.

Ryzyka

Wyrok nie oznacza, że każdy kolejny obiekt automatycznie będzie kwalifikowany jako budynek rekreacji indywidualnej. Sąd nie wyłączył możliwości zakwestionowania inwestycji, jeżeli z konkretnych okoliczności sprawy rzeczywiście wynikałby jej usługowy charakter. Z uzasadnienia wynika tylko tyle, że nie wolno tego zakładać z góry i bez dowodów.

Ryzyko pozostaje więc tam, gdzie dokumentacja inwestycji, sposób prezentacji przedsięwzięcia albo inne ustalone okoliczności wskazywałyby na rzeczywiste ukierunkowanie na świadczenie usług turystycznych dla nieoznaczonego kręgu klientów. W takiej sytuacji organ może próbować wykazywać, że obiekt nie odpowiada deklarowanej funkcji. Sam wyrok nie przesądza, jak szeroki katalog dowodów byłby w takim przypadku wystarczający. Wskazuje jedynie, że w tej konkretnej sprawie dowodów zabrakło.

Trzeba też uważać na to, że sąd wyraźnie rozróżnił zgodność samego zgłoszenia od późniejszego korzystania z obiektu. To oznacza, że nawet jeśli inwestor wygra na etapie zgłoszenia, późniejsze używanie budynku w sposób niezgodny z przeznaczeniem może stać się przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Wyrok chroni więc przed prewencyjnym, spekulatywnym sprzeciwem, ale nie daje „immunitetu” na przyszłe naruszenia.

Wreszcie, w treści uzasadnienia nie ma pełniejszej analizy wszystkich zarzutów proceduralnych podniesionych w skardze, w tym kwestii doręczeń.

Komentarz

Organ odpowiada za nieodebranie korespondencji z oficjalnej skrzynki e-mail

Stan faktyczny

W 2022 r. M.K. złożyła za pośrednictwem portalu zapytajwladze.pl, na oficjalny adres e-mail Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – kancelaria@gddkia.gov.pl, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie statystyk dotyczących kolizji drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z art. 13 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ponieważ organ przez ponad 2,5 roku nie udzielił odpowiedzi, M.K. wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

W odpowiedzi organ wyjaśnił, że po otrzymaniu skargi, wykorzystując informacje w niej zawarte, czyli dane wnioskodawcy i adres poczty elektronicznej, z której wniosek miał być wysłany, przeszukał systemy pocztowe GDDKiA. Po dokonaniu analizy korespondencji wpływającej z kilkudniowego okresu obejmującego nie tylko dzień wysłania maila, ale również kilka dni przed i po tej dacie, stwierdzono brak wiadomości e-mail od skarżącej. M.K. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z potwierdzenia nadania pocztą elektroniczną zapytania ze strony zapytajwladze.pl na adres kancelaria@gddkia.gov.pl. W kolejnym piśmie procesowym organ podtrzymał swoje stanowisko i poinformował, że o wniosku dowiedział się dopiero ze skargi na bezczynność, a po uzyskaniu adresu e-mail wnioskodawczyni niezwłocznie odpowiedział na ten wniosek.

Zapewnienie właściwej organizacji komunikacji elektronicznej

WSA w Warszawie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M.K. o udostępnienie informacji publicznej, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Żaden przepis DostInfPubU nie określa szczególnej formy wniosku. Wystarczy, aby wniosek został utrwalony w formie pisemnej. Dlatego osoba składająca wniosek może skorzystać z każdego środka komunikacji (zob. wyrok NSA z 5.12.2017 r., I OSK 748/17, Legalis). Sąd podkreślił, że M.K. skierowała swój wniosek na adres poczty elektronicznej podany na oficjalnej stronie internetowej organu w zakładce „dane kontaktowe”. Co do zasady, przy złożeniu wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, na oficjalnie podany do powszechnej wiadomości adres organu, należy przyjąć istnienie domniemania faktycznego, że tak nadany wniosek dotarł do organu. Skutkiem tego jest zainicjowanie procedury udostępniania przez organ informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że korzystanie z komunikacji elektronicznej ma wiele zalet, w tym: szybkość, dostępność i możliwość niezwłocznego uzyskania odpowiedzi na wniosek. Istotną wadą tego sposobu komunikacji jest natomiast możliwość wystąpienia problemów natury technicznej, które mogą uniemożliwić dotarcie wysłanego wniosku do adresata. Sąd stwierdził jednak, że organ ma obowiązek konfiguracji poczty elektronicznej oraz zorganizowania obsługi technicznej poczty elektronicznej w taki sposób, który zapewni niezwłoczny odbiór przesyłanych podań. Co istotne, to organ odpowiada za wszelkie skutki nieprawidłowości w zakresie zarówno kształtowania, jak i obsługiwania oficjalnych systemów służących do komunikacji z tym organem. W konsekwencji WSA w Warszawie uznał, że twierdzenia GDDKiA, że organ nie otrzymał wiadomości e-mail, mogą świadczyć co najwyżej o obciążającej go wadliwej organizacji pracy urzędu albo o nieprawidłowym skonfigurowaniu poczty elektronicznej (zob. postanowienie NSA z 10.9.2015 r., I OSK 1968/15, Legalis).

Zarzuty skargi kasacyjnej

Organ wniósł skargę kasacyjną, zarzucając, że Sąd przyjął błędne założenie pozostające w sprzeczności z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa cyfrowego obywateli i instytucji publicznych. Sam dowód wysłania wniosku o udostępnienie informacji publicznej pocztą elektroniczną nie może być bowiem uznany za potwierdzenie, że wniosek taki dotarł do adresata w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim. W razie zaistnienia sporu, ciężar wykazania doręczenia, czyli skutecznego złożenia wniosku, spoczywa na wnioskodawcy, który wywodzi z niego określone skutki prawne. Organ dowodził, że nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, gdyż dowiedział się o nim dopiero na skutek złożenia skargi. W okolicznościach tej sprawy nie można też przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ nie mógł udzielić informacji publicznej w ustawowym terminie, ponieważ nie był świadomy, że taki wniosek w ogóle wpłynął. Natomiast po powzięciu takiej wiedzy organ niezwłocznie udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi.

Wniosek można złożyć również przez email

NSA oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu podkreślono, że przepisy DostInfPubU nie określają jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza tym, że powinien on być utrwalony w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny należy uznać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Bez znaczenia jest zatem, czy wniosek ten został skierowany do organu za pośrednictwem platformy ePUAP czy też na indywidualny adres poczty elektronicznej. Na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zagwarantowania, że konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, a także obsługa techniczna, zapewnią w sposób bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań.

Ryzyko nieodebrania e-maila obciąża organ, a nie wnioskodawcę

Zdaniem NSA, organ podając do powszechnej wiadomości adres poczty elektronicznej jednocześnie zobowiązuje się do odbierania wiadomości wysłanych na ten adres. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do iluzoryczności prawa do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej, ponieważ jego skuteczność byłaby zależna od arbitralnej woli organu. Osoba składająca wniosek drogą elektroniczną, a nieposługująca się podpisem elektronicznym, dysponuje jedynie komputerowym wydrukiem świadczącym o tym, że wniosek został skierowany do określonego adresata. Orzekając w sprawie skargi na bezczynność organu sąd nie może uznać za decydującego twierdzenia organu, że wniosku takiego nie otrzymał. Weryfikacja takiego twierdzenia nie jest bowiem możliwa bez zaawansowanych i profesjonalnych działań. W rezultacie NSA uznał, że ryzyko nieodebrania wysłanego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na podany na oficjalnej stronie internetowej GDDKiA adres poczty elektronicznej, obciąża ten organ. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej.

Jednocześnie NSA stanowczo zaprzeczył stanowisku organu, że skarżąca powinna podjąć działania mające na celu wyjaśnienie, dlaczego organ nie zareagował na jej wniosek. M.K. nie miała obowiązku ponawiania wniosku czy też dociekania przyczyn, dla których organ na jej wniosek nie odpowiedział. Skarżąca udowodniła wysłanie wniosku za pomocą poczty elektronicznej na oficjalnie podany adres mailowy organu, natomiast organ swoich twierdzeń o braku wpływu tej korespondencji nie poparł żadnymi dowodami. W szczególności nie przedstawił wydruków korespondencji wpływającej na skrzynkę e-mail z poddanego analizie okresu. Zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie uznał, że w tej sprawie bezczynność GDDKiA miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Do przekroczenia terminów związanych z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej doszło w sposób jednoznaczny, a zwłoka organu wyniosła 2 lata i 9 miesięcy.

Wyrok NSA z 7.5.2026 r., III OSK 2031/25 , Legalis