Kurator rodzinny z prawem wejścia do mieszkania

Informacje o planowanej ustawie o postępowaniu wykonawczym w sprawach rodzinnych i opiekuńczych przedstawiono na posiedzeniu sejmowej komisji ds. dzieci i młodzieży. Resort sprawiedliwości chce w jednym akcie uporządkować rozproszone dziś regulacje i stworzyć kuratorom narzędzia pozwalające skuteczniej wykonywać orzeczenia, zwłaszcza wtedy, gdy zagrożone jest bezpieczeństwo dziecka.

– Projekty w obszarze prawa rodzinnego stały się jednym z priorytetów ministra – podkreślił wiceminister sprawiedliwości Sławomir Pałka, dodając, że znalazło to wyraz w niedawnym ogłoszeniu przez resort pakietu pięciu ustaw, określanego jako „piątka dla rodziny”. Nowe przepisy zostały przygotowane przez Departament Spraw Rodzinnych i Nieletnich we współpracy z działającą przy resorcie Komisją Kodyfikacyjną Prawa Rodzinnego.

Kurator jako organ postępowania

Podstawową zmianą ma być nadanie zawodowemu kuratorowi rodzinnemu statusu organu postępowania wykonawczego. Obecnie kuratorzy dla dorosłych są umocowani w tej roli w kodeksie karnym wykonawczym, natomiast pozycja kuratorów rodzinnych nie została uregulowana analogicznie. Ministerstwo chce wyrównać status obu pionów kurateli i uporządkować zasady wykonywania orzeczeń wydawanych przez sądy rodzinne.

– To jest pierwsze kompleksowe uregulowanie w osobnym akcie prawnym postępowania wykonawczego w sprawach rodzinnych i opiekuńczych, gdzie kurator jako ten główny organ postępowania wykonawczego będzie miał taką wiodącą rolę – zwrócił uwagę Mateusz Korzeniowski, kurator specjalista delegowany do MS, gdzie jest wicedyrektorem Departamentu Spraw Rodzinnych i Nieletnich.

Nowa pozycja kuratora rodzinnego ma wiązać się z konkretnymi narzędziami. Kurator będzie mógł żądać potrzebnych danych m.in. od szkoły, przedszkola, żłobka, policji, prokuratury i podmiotu leczniczego. – Kurator zyska uprawnienie do tego, żeby żądać informacji od wszystkich podmiotów, od których te informacje będą potrzebne w realizacji przez niego czynności służbowych związanych z wykonywaniem orzeczeń sądu, i będzie miał prawo złożyć do sądu wniosek o nałożenie grzywny na instytucję czy podmiot, który takiej informacji nie udzieli – zapowiedział Korzeniowski.

– To jest bardzo ważne, bo z praktyki wiemy, że kurator może napisać pismo (…) i bez żadnego podania przyczyny nie otrzymuje informacji zwrotnej, dlatego chcemy to zmienić – dodał przedstawiciel ministerstwa.

Trzeba będzie otworzyć drzwi

Projekt ma również jednoznacznie określić zakres czynności kuratora wykonywanych w miejscu zamieszkania rodziny. Chodzi o usunięcie sporów dotyczących podstawy prawnej jego działania i dostępu do informacji, które są potrzebne sądowi do rozstrzygnięcia sprawy. – Wprowadzamy takie zapisy, które mają zobowiązać osoby, wobec których są prowadzone działania przez kuratora sądowego, żeby miały obowiązek wpuścić kuratora do mieszkania, okazać mu wszystkie pomieszczenia i małoletnich pozostających pod pieczą tych osób oraz umożliwić zapoznanie się z dokumentacją dotyczącą osób objętych postępowaniem. To wszystko będzie obowiązkiem i to będzie zapisane wprost w ustawie – wyjaśnił Korzeniowski.

W przypadkach podejrzenia wyrządzania krzywdy dziecku nowe przepisy mają pozwolić kuratorowi szybciej zweryfikować sytuację i uruchomić dalszą interwencję. Odebranie dziecka nadal będzie jednak możliwe wyłącznie na podstawie orzeczenia sądu. – Kurator zyska uprawnienie do tego, żeby obejrzeć dziecko, jeżeli ma uzasadnione podejrzenie, że wobec małoletniego jest stosowana przemoc, a w sytuacji, jeżeli to podejrzenie będzie graniczyło z pewnością, będzie miał uprawnienie do żądania (…) wezwania ratownika medycznego, pielęgniarki środowiskowej lub lekarza, żeby rzeczywiście stwierdził, czy dziecko tej przemocy fizycznej doznaje – mówił ekspert.

Środowisko ma dodatkowe pytania

Przedstawiciele środowiska kuratorskiego zwrócili jednak uwagę na kwestie, które nadal wymagają doprecyzowania. Pytali m.in., czy podczas przymusowego odebrania dziecka kurator będzie mógł nawiązać z nim kontakt fizyczny, jakie uprawnienia otrzyma kurator podczas kontaktów rodzica z dzieckiem oraz czy będzie mógł rejestrować ich przebieg. W odpowiedzi resort rozróżnił użycie siły fizycznej, które nie zostanie wpisane do ustawy, od zwykłego kontaktu z dzieckiem, np. wzięcia niemowlęcia na ręce lub odprowadzenia dziecka do osoby uprawnionej. Ministerstwo sceptycznie oceniło też propozycję nagrywania kontaktów, wskazując m.in. na ryzyko eskalacji konfliktu i rozpowszechniania nagrań z udziałem dzieci.

Prawo dostępu do danych medycznych

Zmiany mają także objąć ustawę o prawach pacjenta i rzeczniku praw pacjenta. Kurator będzie mógł uzyskać informacje o stanie zdrowia podopiecznego oraz jego dokumentację medyczną bez zgody rodzica lub opiekuna prawnego, i to także wtedy, gdy to właśnie ten ostatni jest podejrzewany o krzywdzenie dziecka. W tej sprawie Korzeniowski przytoczył przykład ze swojej pracy kuratora. Gdy chciał uzyskać od lekarza informację, dlaczego hospitalizowana psychiatrycznie dziewczynka nie może wrócić do ojca, usłyszał, że potrzebna na to jest jego zgoda. – A on był krzywdzicielem. Czy to było w jego interesie, żeby mi udzielić tej informacji? Nie. Dlatego to zmieniamy – relacjonował.

Zmiana przepisów ma też umożliwić kuratorowi elektroniczne (poprzez tzw. broker komunikacyjny) sprawdzanie w Krajowym Rejestrze Karnym osób mieszkających z dzieckiem, np. partnera matki albo partnerki ojca. Pozwoli to ustalić, czy były one karane m.in. za przestępstwa przeciwko życiu, zdrowiu lub wolności seksualnej. Resort podkreśla, że dostęp do danych w czasie rzeczywistym (a nie drogą papierową) pozwoli kuratorowi szybciej przedstawić sądowi pełniejszą informację o sytuacji dziecka.

MS zapowiadało pakiet zmian już w czerwcu. Oprócz odrębnego postępowania wykonawczego obejmuje on m.in. pieczę współdzieloną, alimenty, reformę opiniodawczych zespołów sądowych specjalistów oraz odejście od orzekania o winie przy rozwodzie.

Największe firmy do raportu, czyli czas na pierwszy JPK_CIT

Teraz fiskus będzie miał już wszystko jak na talerzu – tak eksperci mówią o nowym obowiązku raportowania firmowych danych, czyli przekazywaniu ksiąg w specjalnym formacie Jednolitego Pliku Kontrolnego.

– Dla biznesu to większa rewolucja niż KSeF, choć na razie jest w jego cieniu. Aby spełnić wymagania Ministerstwa Finansów wiele firm musi przemodelować swój dotychczasowy proces księgowy. Trzeba w to włożyć dużo wysiłku i czasu, a informatyczne działania sporo też kosztują – wskazuje Katarzyna Tomala, doradca podatkowy w Meritum Doradcy Podatkowi.

– JPK z księgami to dla firm i księgowych kolejna udręka. A przecież ciągle borykamy się z problemami związanymi z KSeF – dodaje Cezary Szymaś, współwłaściciel biura rachunkowego ASCS-Consulting.

Na razie wysyłamy JPK KR PD

Na pierwszy ogień idą spółki mające w 2024 r. powyżej 50 mln euro przychodów. A także spółki z podatkowych grup kapitałowych (nawet jak indywidualnie mają niższe przychody). Pierwszy termin to 31 lipca 2026 r., do tego dnia muszą przesłać księgi rachunkowe za 2025 r. Generalnie fiskusowi trzeba też wysyłać ewidencję środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych. Ale w pierwszym roku nie trzeba jeszcze tego robić. Do 31.7.2026 r. spółki wysyłają więc tylko plik JPK KR PD.

Problemy z nowymi znacznikami

– JPK KR PD to odwzorowanie ksiąg rachunkowych w pliku tekstowym, który należy przygotować w ustrukturyzowanej formie. Oczywiście skarbówce nie wysyłamy gołej księgi. Trzeba ją uzupełnić o wiele dodatkowych danych wskazanych w rozporządzeniach wykonawczych. Dla ksiąg za 2025 r. obowiązkowe są wyłącznie znaczniki kont, w następnych latach trzeba będzie dodawać kolejne elementy, np. węzeł RPD, czyli różnice między wynikiem finansowym a podstawą opodatkowania – tłumaczy Katarzyna Tomala.

Co to za znaczniki? – To kody umożliwiające powiązanie danego konta z bilansem i rachunkiem zysków i strat jednostki oraz określające rolę danego konta w rozliczeniu podatku dochodowego – mówi Katarzyna Tomala. – Zasady ich nadawania opisane są w rozporządzeniu ministra finansów. Problem w tym, że rozporządzenie jest bardzo lakoniczne, natomiast oczekiwania fiskusa prezentowane są w formie pytań i odpowiedzi na stronie podatki.gov.pl. I wątpliwości jest sporo, tym bardziej, że te odpowiedzi niekiedy się zmieniają. Nadanie prawidłowych znaczników, w szczególności podatkowych, jest więc dużym wyzwaniem. Z reguły okazuje się też, że firmy mają za mało kont i muszą tworzyć dodatkowe. Nie zawsze jest to proste, bo jeśli działają w międzynarodowej strukturze, to mogą mieć ograniczone możliwości modyfikowania planu kont.

Różne zdarzenia na jednym koncie

To, że firmy mają dużo pracy i problemów ze znacznikami, potwierdza Maria Kukawska, doradca podatkowy, partner w kancelarii Stone&Feather. – Każde konto powinno być przypisane do odpowiedniego znacznika. Co do zasady stosuje się jeden, a w określonych przypadkach dwa. Kłopoty są z kontami, które nie są wystarczająco jednorodne, aby przypisać do nich jeden znacznik, np. obejmują kilka rodzajów operacji – mówi Maria Kukawska. Podaje przykład konta „Pozostałe koszty operacyjne”.

– Może być na nim ujętych kilkanaście podatkowo i rachunkowo odmiennych kategorii. W ciągu roku księguje się na nim m.in. karę umowną zapłaconą kontrahentowi, darowiznę, niedobór magazynowy, wydatki na reprezentację. Rachunkowo część tych zdarzeń może być prezentowana w tej samej grupie kosztów. Podatkowo ich skutki są różne. Kara umowna może być kosztem uzyskania przychodów albo nie, zależnie od jej rodzaju, z kolei niedobór może być kosztem, jeżeli nie powstał z winy podatnika i został odpowiednio udokumentowany. Jeżeli wszystkie te operacje są zaksięgowane na jednym koncie, to w JPK CIT widoczna jest na nim suma obrotów, ale samo konto nie pozwala ustalić, jaka część kosztów jest podatkowa, a jaka nie stanowi kosztów uzyskania przychodów – opowiada Maria Kukawska.

Inny przykład. – Spółka ma w księgach konto „Usługi obce”. Są na nim usługi prawnika, agencji PR, architekta, ekipy remontowej. To jedno syntetyczne konto nie pokazuje, które wydatki są zwykłym kosztem bieżącym (np. na prawnika), które powinny zwiększać wartość środka trwałego (np. na architekta), a które nie mogą być podatkowym kosztem, bo stanowią reprezentację (np. niektóre usługi agencji PR) – mówi Maria Kukawska.

Co zrobić w takiej sytuacji? – Spółka nie powinna próbować wybrać jednego najlepszego znacznika dla całego konta ze zdarzeniami, które powinny być prezentowane w różnych miejscach albo mają odmienne znaczenie podatkowe. Zdaniem Ministerstwa Finansów należy je podzielić na jednorodne grupy, utworzyć odpowiednie konta analityczne i każdemu z nich przypisać właściwy znacznik – tłumaczy Maria Kukawska.

– Obowiązek przypisania znaczników wymaga zmiany sposobu ewidencji zdarzeń w księgach i tworzenia dodatkowych kont – mówi Katarzyna Tomala. Dodaje, że znaczniki nie są na razie obowiązkowe dla spółek stosujących MSR (Międzynarodowe Standardy Rachunkowości) oraz MSSF (Międzynarodowe Standardy Sprawozdawczości Finansowej).

Ważne opisy zdarzenia gospodarczego

– W JPK KR PD są też problemy z polami „Opis”. Są one częścią raportowanej księgi i powinny zawierać zrozumiały tekst umożliwiający identyfikację operacji. Wcześniej takie opisy zdarzeń były traktowane jako dane pomocnicze czy techniczne. Często są zbyt ogólne, np. „MM/06” czy „INTERFACE SAP”. Czasami są wprowadzane przez różne działy (handlowe czy marketingowe), przykładowo można trafić na takie dopiski, jak „nie płacić, dopóki nie przyjdzie towar”, „klient przejęty od konkurencji”, „pilne, prezes kazał zapłacić”, „faktura bez umowy”, „skorygować to później”, „prowizja za załatwienie umowy”, „na razie wrzucić w koszty marketingu”. To wszystko trzeba uporządkować przed wysyłką JPK – podkreśla Maria Kukawska.

Cała wiedza o firmie dla fiskusa

Katarzyna Tomala wskazuje, że najtrudniej jest przygotować księgi, samo przekazanie JPK to już czynność informatyczna. Dodaje, że można go wysłać przez API z własnego programu księgowego albo skorzystać z oferowanej przez Ministerstwo Finansów aplikacji webowej. Obie drogi transferu mają swoje ograniczenia co do rozmiaru pliku. W związku z tym może zajść potrzeba podzielenia go na kilka części i wysyłania ich odrębnie.

– W mocno rozbudowanych podmiotach jest czasem problem z odpowiedzialnością za gotowy plik. Dział IT uważa, że odpowiada tylko za wygenerowanie XML, księgowość twierdzi, że skoro księgi się bilansują, to dane są poprawne, dział podatkowy zakłada, że mapowanie kont przygotuje księgowość, dostawca systemu zapewnia jedynie zgodność techniczną ze schemą pliku. W efekcie nie ma osoby, która spojrzy na JPK kompleksowo, a jest to konieczne przed wysyłką. Przekazujemy bowiem fiskusowi całą wiedzę o firmie – zwraca uwagę Maria Kukawska.

Na co skarbówce firmowe księgi? Eksperci nie mają wątpliwości. – Do kontrolowania podatników. Jak fiskus dostanie dane z ksiąg, to w połączeniu z KSeF będzie miał już wszystko jak na talerzu – mówi Cezary Szymaś.

Uzupełnienie sentencji wyroku w postępowaniu sądowoadministracyjnym

Rozstrzygnięcie WSA w Poznaniu z 7.5.2026 r.

Wyrokiem z 7.5.2026 r., II SAB/Po 53/26, Legalis, WSA w Poznaniu częściowo uwzględnił skargę J.J. (dalej: Skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w […] (dalej: Organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z 31.12.2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. W sentencji tego orzeczenia WSA w Poznaniu zobowiązał Organ do rozpoznania wyłącznie punktów 6 i 7 wniosku (pkt 1 sentencji), stwierdził bezczynność Organu w zakresie powyższych punktów (pkt 2 sentencji), stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3 sentencji) oraz zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów sądowych (pkt 4 sentencji).

Wniosek o uzupełnienie wyroku

Następnie, pismem z 25.5.2026 r., Skarżący wniósł o uzupełnienie sentencji wyroku w zakresie, w jakim WSA w Poznaniu nie orzekł o całości skargi. Skarżący wskazał, że ww. wyrok nie zawiera formalnego rozstrzygnięcia oddalającego skargę w pozostałym zakresie, mimo że w uzasadnieniu tego wyroku WSA w Poznaniu wprost wskazał, iż skarga w tej części (tj. w zakresie dotyczącym pkt 4 i 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej) podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: PostAdmU). Skarżący argumentował, że uzasadnienie wyroku nie może zastępować sentencji, ponieważ to sentencja określa ostateczny zakres rozstrzygnięcia sądu, zakres uwzględnienia skargi, zakres jej oddalenia oraz powagę rzeczy osądzonej. Wskazał ponadto, że jeżeli WSA w Poznaniu uznał, że skarga w pozostałym zakresie podlegała oddaleniu, to rozstrzygnięcie tej treści powinno bezwzględnie znaleźć się w sentencji wyroku, a jego brak powoduje niepełność orzeczenia, uzasadniającą zastosowanie art. 157 § 1 PostAdmU.

Stan prawny

WSA w Poznaniu uznał, że ww. wniosek o uzupełnienie wyroku zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na kwestie przedstawione w sposób wyczerpujący poniżej.

W pierwszej kolejności WSA w Poznaniu odniósł się do stanu prawnego, znajdującego zastosowanie w sprawie i wskazał, że – zgodnie z art. 157 § 1 PostAdmU – strona może, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia wyroku z urzędu, a gdy wyroku nie doręcza się stronie – od dnia jego ogłoszenia, zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Dalej WSA w Poznaniu wskazał, że orzeczenie w tym przedmiocie, tj. uzupełniające wyrok, zapada w formie wyroku, chyba że uzupełnienie dotyczy wyłącznie kosztów (art. 157 § 3 PostAdmU).

Następnie WSA w Poznaniu odniósł się do dotychczasowego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, zgodnie z którym sytuacja, w której sąd nie orzekł o całości skargi zachodzi wówczas, gdy sąd pominął w wyroku niektóre akty lub czynności objęte skargą albo orzekł tylko co do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, nie ustosunkowując się do pozostałej części zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sytuacja taka ma miejsce również wtedy, jak podkreślił WSA w Poznaniu, gdy sąd nie odniósł się w sentencji do części żądania, choćby nawet w tym zakresie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie uzupełnienia wyroku

Przenosząc powyższe rozważania na temat nieorzeczenia przez sąd o całości skargi, skutkującego koniecznością uzupełnienia wyroku, na grunt rozpoznawanej sprawy, WSA w Poznaniu uznał, że wskazana powyżej przesłanka zaistniała w analizowanej sprawie. W ocenie WSA w Poznaniu należy w pełni podzielić argumentację Skarżącego, zawartą we wniosku z 25.5.2026 r. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do konkluzji, że WSA w Poznaniu – na skutek najprawdopodobniej zwykłego przeoczenia – nie zawarł w sentencji wydanego 7.5.2026 r. wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie oddalenia skargi w pozostałej części. W tym kontekście sąd zauważył, że choć w uzasadnieniu pierwotnego wyroku odniósł się merytorycznie do konieczności oddalenia skargi w pozostałym zakresie i przedstawił motywy takiego stanowiska, to jednak pominął ten niezbędny element w samej sentencji wyroku. Jak zaś trafnie zauważył Skarżący, uzasadnienie orzeczenia nie posiada mocy wiążącej w tym sensie, w jakim posiada ją sentencja, i nie może jej zastępować.

Podsumowując, WSA w Poznaniu wskazał, że skoro skarga nie została w całości uwzględniona, to WSA w Poznaniu miał obowiązek dać temu wyraz w sentencji poprzez jej oddalenie w pozostałym zakresie. Wskazany brak rozstrzygnięcia należało zatem uzupełnić, w trybie art. 157 § 1 PostAdmU, dodając jako punkt 5 sentencji wyroku z 7.5.2026 r. rozstrzygnięcie o treści: „oddala skargę w pozostałym zakresie”. Mając na uwadze powyższe, WSA w Poznaniu, na podstawie art. 157 § 1 i 3 PostAdmU, uzupełnił wyrok z 7.5.2026 r. w opisany wyżej sposób.

Komentarz

Pośrednik w płatności nie zawsze jest dostawcą usług płatniczych

Stan faktyczny

BG jest niderlandzką spółką świadczącą na rzecz klientów indywidualnych usługi doradztwa oraz udzielającą im zabezpieczeń i gwarancji przy realizacji przedsięwzięć budowlanych. Z tą spółką powiązana jest Fundacja (dalej: FBG). BG świadczy usługi poręczenia lub depozytu zabezpieczającego w transakcjach dotyczących budowy budynków mieszkalnych, które to usługi stanowią „zabezpieczenie zastępcze” w rozumieniu niderlandzkiego kodeksu cywilnego. Usługi dzielą się na dwie odrębne czynności związane z transakcją płatniczą:

Bank centralny Niderlandów (dalej: DNB) nałożył na BG karę pieniężną za naruszenie krajowych przepisów transponujących dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2366 z 25.11.2015 r. w sprawie usług płatniczych w ramach rynku wewnętrznego, zmieniającej dyrektywy 2002/65/WE, 2009/110/WE, 2013/36/UE i rozporządzenie (UE) Nr 1093/2010 oraz uchylającej dyrektywę 2007/64/WE (Dz.Urz. UE L z 2015 r., Nr 337, s. 35) poprzez wykonywanie bez wymaganego zezwolenia działalności w charakterze dostawcy usług płatniczych.

Niderlandzki sąd powziął wątpliwości, czy art. 4 pkt 3 w zw. z pkt 3 lit. c) załącznika I do dyrektywy 2015/2366 należy interpretować w ten sposób, że usługa polegająca na otrzymywaniu i transferze środków pieniężnych, jaką oferuje podmiot działający w charakterze pośrednika, stanowi usługę płatniczą, jeżeli taki podmiot w ramach umowy z klientem i przedsiębiorcą otrzymuje na swój rachunek płatniczy środki pieniężne klienta, a następnie, po udzieleniu zgody przez klienta, dokonuje transferu tych środków ze swojego rachunku płatniczego na rachunek przedsiębiorcy.

Stanowisko TS

W art. 4 pkt 3 dyrektywy 2015/2366, który definiuje pojęcie „usługi płatniczej”, odesłano do rodzajów działalności wymienionych w wykazie zawartym w załączniku I do tej dyrektywy, uściślając, że co najmniej jedna z tych działalności powinna być prowadzona „w ramach działalności gospodarczej”.

Trybunał stwierdził, że z wykładni językowej przepisów art. 4 pkt 3, 5, 8 i 24 oraz dyrektywy 2015/2366 wynika, że istnienie rachunku płatniczego płatnika i posiadanie tego rachunku przez dostawcę usług płatniczych są elementami charakterystycznymi koniecznymi do ustalenia, że transakcja płatnicza stanowi procedurę polegającą na „realizacji poleceń przelewu” w rozumieniu pkt 3 lit. c) załącznika I do dyrektywy 2015/2366, a zatem „usługę płatniczą” w rozumieniu tych przepisów.

Tymczasem w niniejszej sprawie, o ile oferowane przez BG usługi poręczenia lub depozytu zabezpieczającego wiążą się m.in. z transferami środków pieniężnych w ramach dwóch czynności związanych z transakcją płatniczą, o tyle transfery te są realizowane przez banki, odpowiednio, klienta i FBG, a nie przez samą BG. Trybunał uznał, że te banki stanowią „dostawców usług płatniczych” w rozumieniu art. 4 pkt 11 dyrektywy 2015/2366.

Co się tyczy kontekstu, w jaki wpisują się rozpatrywane przepisy, TS przypomniał, że art. 1 ust. 1 dyrektywy 2015/2366 ustanawia sześć kategorii dostawców usług płatniczych. Otóż, jak wynika w szczególności z art. 4 pkt 24 dyrektywy 2015/2366 oraz z pkt 3 załącznika I do tej dyrektywy, dyrektywa ta ma zastosowanie do usług płatniczych i poleceń przelewu, które są świadczone wyłącznie przez podmioty należące do tych kategorii dostawców usług płatniczych. Wykładnię tę potwierdza motyw 24 dyrektywy 2015/2366, zgodnie z którym ustanowione w niej ramy prawne powinny mieć zastosowanie wyłącznie do dostawców usług płatniczych, którzy świadczą usługi płatnicze w ramach stałego zajęcia lub działalności gospodarczej. Trybunał stwierdził, że BG nie należy do żadnej z przywołanych kategorii dostawców usług płatniczych oraz że w celu wykonania usługi polegającej na udzieleniu zabezpieczenia zastępczego BG sama nie dokonuje transferów środków pieniężnych.

Z motywu 6 dyrektywy 2015/2366 wynika, iż ma ona na celu nie tylko zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentom przy korzystaniu z usług płatniczych w całej Unii, ale także zapewnienie większej jasności prawa i spójnego stosowania ram legislacyjnych w całej UE. Zdaniem TS okoliczność, że cel polegający na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony konsumentów stanowi podstawowy cel systemu wprowadzonego dyrektywą 2015/2366, nie może sama w sobie ani zmieniać zakresu stosowania przepisów tej dyrektywy, ani rozszerzać zakresu istotnych pojęć zawartych w tych przepisach, wykraczając poza brzmienie definicji tych pojęć. Ponadto taka wykładnia byłaby sprzeczna z celem zapewnienia jasności prawa w dziedzinie usług płatniczych.

Usługi poręczenia lub depozytu zabezpieczającego świadczone przez BG stanowią na podstawie niderlandzkiego KC alternatywę względem depozytu notarialnego. Tymczasem TS stwierdził, że z dyrektywy 2015/2366 nie wynika, aby jej celem było poddanie świadczenia takich usług przez notariuszy szczególnemu systemowi usług płatniczych.

TS uznał, że z wykładni językowej, systemowej i celowościowej rozpatrywanych przepisów wynika, że dyrektywa 2015/2366 wyłącza ze swojego zakresu stosowania dostawców usług w zakresie zabezpieczeń, którzy korzystają w sposób pomocniczy z usług płatniczych oferowanych przez innych dostawców świadczących takie usługi jako główną działalność jako stałe zajęcie lub w ramach działalności gospodarczej.

Reasumując, TS orzekł, że art. 4 pkt 3 w zw. z pkt 3 lit. c) załącznika I do dyrektywy 2015/2366 należy interpretować w ten sposób, że usługa polegająca na otrzymywaniu i transferze środków pieniężnych świadczona przez podmiot działający w charakterze pośrednika nie stanowi „usługi płatniczej” w rozumieniu tego art. 4 pkt 3 dyrektywy 2015/2366 – a konkretnie realizacji „poleceń przelewu” – jeżeli taki podmiot w ramach umowy z klientem i przedsiębiorcą otrzymuje na rachunek płatniczy związanej z nim fundacji środki pieniężne klienta, a następnie dokonuje transferu tych środków z tego rachunku płatniczego na rachunek przedsiębiorcy za zgodą klienta.

Komentarz

Unia zaostrza walkę z korupcją. Nowe obowiązki dla państw i firm

Cel i ratio legis dyrektywy

Przyjęcie dyrektywy 2026/1021/UE stanowi element unijnej polityki wzmacniania praworządności oraz ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. Dotychczas regulacje dotyczące przestępstw korupcyjnych były rozproszone w kilku aktach prawa unijnego, a różnice w ich implementacji powodowały, że poziom ochrony i skuteczność ścigania sprawców pozostawały niejednolite.

Nowa dyrektywa ma stworzyć spójne ramy prawne obejmujące zarówno środki represyjne, jak i rozwiązania prewencyjne. Walka z korupcją nie ma być postrzegana wyłącznie przez pryzmat odpowiedzialności karnej, lecz także zarządzania ryzykiem, zwiększania przejrzystości administracji oraz wzmacniania standardów etycznych w życiu publicznym.

Katalog przestępstw korupcyjnych

Jednym z podstawowych założeń dyrektywy 2026/1021/UE jest ujednolicenie katalogu czynów uznawanych za przestępstwa korupcyjne we wszystkich państwach członkowskich.

Nowe przepisy obejmują bierne i czynne łapownictwo w sektorze publicznym i prywatnym, płatną protekcję, sprzeniewierzenie mienia, nadużycie funkcji publicznej oraz utrudnianie działania wymiaru sprawiedliwości. Dyrektywa 2026/1021/UE przewiduje również penalizację ukrywania mienia pochodzącego z przestępstw korupcyjnych oraz określonych form wzbogacenia w wyniku takich czynów.

Szersza definicja „osoby pełniącej funkcję publiczną”

Dyrektywa 2026/1021/UE szeroko ujmuje pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną”. Obejmuje ono nie tylko osoby zatrudnione w administracji centralnej, lecz także wykonujące funkcje publiczne na szczeblu regionalnym i lokalnym oraz działające w podmiotach kontrolowanych przez państwo lub samorząd.

W praktyce przepisy wdrażające dyrektywę 2026/1021/UE będą mogły objąć przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego, osoby zarządzające spółkami komunalnymi, przedsiębiorstwami państwowymi oraz prywatnymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne.

Odpowiedzialność osób prawnych i sankcje

Istotnym elementem dyrektywy 2026/1021/UE jest odpowiedzialność osób prawnych za przestępstwa korupcyjne popełnione na ich korzyść przez osoby zajmujące w nich kierowniczą pozycję albo w następstwie braku właściwego nadzoru.

Państwa członkowskie mają zapewnić możliwość stosowania skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji. Obejmują one grzywny powiązane ze światowym obrotem, przepadek mienia, wykluczenie z zamówień publicznych, pozbawienie dostępu do środków publicznych lub funduszy unijnych oraz inne ograniczenia działalności.

Dyrektywa 2026/1021/UE określa również minimalne standardy kar wobec osób fizycznych. Jednocześnie przy wymiarze sankcji wobec osób prawnych będzie można uwzględnić skuteczne programy compliance, kontrole wewnętrzne i działania naprawcze podjęte po wykryciu naruszenia.

Krajowe strategie antykorupcyjne i analiza ryzyka

Dyrektywa 2026/1021/UE znacząco wzmacnia znaczenie działań prewencyjnych. Państwa członkowskie będą zobowiązane do opracowania i aktualizowania strategii antykorupcyjnych określających cele, priorytety oraz działania właściwych organów.

Strategie powinny podlegać okresowej ocenie i uwzględniać wyniki analiz ryzyka korupcyjnego. W ich przygotowaniu mają uczestniczyć organy publiczne, środowiska naukowe, organizacje społeczne oraz inne podmioty posiadające odpowiednią wiedzę.

Systematyczna identyfikacja ryzyka powinna obejmować w szczególności zamówienia publiczne, inwestycje infrastrukturalne, ochronę zdrowia, gospodarowanie środkami publicznymi oraz działalność spółek wykonujących zadania publiczne.

Większa przejrzystość życia publicznego

Jednym z filarów dyrektywy 2026/1021/UE jest zwiększenie transparentności administracji publicznej. Skuteczna walka z korupcją wymaga bowiem nie tylko sankcji karnych, ale także ograniczania sytuacji sprzyjających konfliktom interesów.

W ramach wdrażania rozwiązań prewencyjnych państwa członkowskie będą musiały przeanalizować skuteczność krajowych regulacji służących zapobieganiu konfliktom interesów. W tym kontekście motywy dyrektywy wskazują m.in. na znaczenie przejrzystości działalności lobbingowej oraz zasad dotyczących tzw. drzwi obrotowych, czyli przechodzenia osób pełniących funkcje publiczne do sektora prywatnego powiązanego z zakresem ich wcześniejszych obowiązków.

Znaczenie ma również system oświadczeń majątkowych. Dyrektywa 2026/1021/UE wskazuje, że ich składanie i kontrola powinny służyć rzeczywistemu identyfikowaniu ryzyka korupcyjnego, a nie stanowić wyłącznie formalnego obowiązku. Nie przesądza jednak konkretnego modelu jawności takich dokumentów.

Wzmocnienie instytucjonalnego systemu przeciwdziałania korupcji

Nowe przepisy nakazują zapewnienie organom odpowiedzialnym za zapobieganie korupcji i jej zwalczanie odpowiedniego poziomu niezależności, stabilności organizacyjnej, zasobów finansowych oraz uprawnień.

Dyrektywa 2026/1021/UE akcentuje także potrzebę współpracy między organami krajowymi i unijnymi, zwłaszcza w sprawach transgranicznych. Ma to usprawnić wymianę informacji, wykrywanie przestępstw oraz prowadzenie postępowań.

Dostosowania mogą wymagać również terminy przedawnienia i narzędzia dochodzeniowo-śledcze, aby organy dysponowały wystarczającym czasem i instrumentami do prowadzenia skomplikowanych postępowań korupcyjnych.

Znaczenie dyrektywy 2026/1021/UE dla polskiego porządku prawnego

Implementacja dyrektywy 2026/1021/UE będzie wymagała przeglądu KK, KPK oraz regulacji dotyczących odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Konieczne będzie ustalenie, czy polskie typy czynów zabronionych obejmują wszystkie zachowania wskazane w dyrektywie, w tym korupcję w sektorze prywatnym oraz ukrywanie majątku pochodzącego z przestępstw korupcyjnych.

Analizy wymagać będą również definicje „funkcjonariusza publicznego” i „osoby pełniącej funkcję publiczną”. Należy ocenić, czy obejmują one osoby działające w spółkach kontrolowanych przez państwo lub samorząd oraz w prywatnych podmiotach wykonujących funkcje publiczne.

Zakres zmian może objąć również ustawę z 7.7.2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 936), przepisy dotyczące ograniczeń w prowadzeniu działalności przez osoby pełniące funkcje publiczne, regulacje samorządowe oraz system oświadczeń majątkowych.

Odpowiedzialność podmiotów zbiorowych i compliance

Szczególnego znaczenia nabierze polski model odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Dyrektywa 2026/1021/UE wymaga, aby osoby prawne mogły odpowiadać zarówno za czyny osób zajmujących kierowniczą pozycję, jak i za przestępstwa umożliwione przez brak odpowiedniego nadzoru lub kontroli.

Równocześnie rzeczywiście funkcjonujące programy zgodności będą mogły zostać uznane za okoliczność łagodzącą. Nie wystarczy jednak formalne posiadanie procedur. Mechanizmy compliance mają być realne, skuteczne i regularnie oceniane. Może to zwiększyć znaczenie mapowania ryzyka, audytów wewnętrznych, zasad przyjmowania korzyści, procedur zarządzania konfliktami interesów i kanałów zgłaszania nieprawidłowości.

Ochrona sygnalistów

Dyrektywa 2026/1021/UE łączy przeciwdziałanie korupcji z ochroną osób zgłaszających naruszenia. Mechanizmy ochronne mają obejmować osoby informujące o przestępstwach korupcyjnych, przekazujące dowody lub współpracujące z organami.

W polskich warunkach konieczna będzie ocena spójności ustawy z 14.6.2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz.U. z 2024 r. poz. 928) z przepisami karnymi i procesowymi oraz zapewnienie rzeczywiście poufnych i bezpiecznych kanałów zgłaszania naruszeń.

Termin wdrożenia dyrektywy 2026/1021/UE

Dyrektywa 2026/1021/UE została opublikowana 11.5.2026 r. i weszła w życie 31.5.2026 r.  Zasadniczy termin wdrożenia jej przepisów wynosi dwa lata. W odniesieniu do części rozwiązań dotyczących krajowych strategii antykorupcyjnych oraz systemowej analizy ryzyka przewidziano termin trzyletni.

Centralny Rejestr Umów nie pokaże wszystkiego. I nie jest bezkosztowy

Jak ocenia pan Centralny Rejestr Umów? To rzeczywiście przełom dla jawności, czy raczej nowe obciążenie dla administracji?

Uważam, że cel, który postawiono przy CRU można było osiągnąć metodą znacznie bardziej efektywną ekonomicznie. Według szacunków Ministerstwa Finansów obowiązek ma dotyczyć ok. 60 tys. podmiotów. To znaczy, że 60 tys. jednostek musi stosować nowe przepisy, a część zamawiających, jak np. miasta wojewódzkie czy duże szpitale, ma przecież tysiące umów. To jest ocean i to od największych kwot do zupełnej drobnicy. I ktoś musi te umowy najpierw prawidłowo zinterpretować, ustalić, co wpisać do rejestru, a potem jeszcze fizycznie wprowadzić dane do systemu. Jeżeli w procesie kontraktowania bierze udział kilkanaście albo kilkadziesiąt osób, to trzeba części z nich powierzyć nowe obowiązki, najlepiej pisemnie, bo ustnie to się nie sprawdzi. Mówię to, choć w ocenie skutków regulacji napisano, że będzie to bezkosztowe i zostanie wykonane przy użyciu posiadanych zasobów. No cóż, to są pobożne życzenia. W skali kraju to będą potworne koszty, niestety w administracji często nie liczy się w ten sposób pracy ludzkiej.

To pierwsza zatem pana rada: warto powołać specjalnego koordynatora do CRU?

Tak, zwłaszcza tam, gdzie przy umowach pracuje większa grupa ludzi. Dodam też od razu, że same przepisy nie są źle napisane. Od strony warsztatowo-legislacyjnej są nawet całkiem niezłe, szczególnie jeśli porównać je z poprzednią wersją. Tamta była dramatycznie zła, bo tak naprawdę temat nie miał gospodarza. Teraz wzięło to Ministerstwo Finansów, dało temu twarz i przygotowało przepisy tak, żeby były strawne.

Problem polega jednak na tym, że do rejestru przeniesiono typowe problemy prawa cywilnego. Pierwsza rzecz z brzegu: data zawarcia umowy. To wcale nie zawsze jest oczywiste, kiedy umowę zawarto. A takich kwestii będzie więcej.

Co już dziś widać w rejestrze?

W chwili naszej rozmowy w CRU jest już ponad 2 tys. wpisów, choć minęło zaledwie kilka dni roboczych od startu obowiązku. I już teraz widać, że to będzie ogromna liczba danych. Niestety, co wydaje się nieuniknione, także z licznymi błędami. Część jednostek ewidentnie nie wie, jak prawidłowo wpisywać dane. Pomijam nawet różnice interpretacyjne. Są np. błędy przy wyłączaniu informacji z jawności. Niektórzy wyłączają za dużo. Inni przy wskazywaniu organu, który zdecydował o wyłączeniu, wpisują imiona i nazwiska konkretnych osób, choć powinna się tam znaleźć nazwa organu albo stanowiska, np. „dyrektor domu kultury”, a nie „Anna Kowalska, dyrektor domu kultury”. W tej sprawie może pojawić problem z RODO.

Czy faktycznie największym praktycznym problemem jest ustalenie, co rzeczywiście trzeba wpisać do CRU?

Myślę, że tak. Formy pisemne czy elektroniczne raczej nie budzą większych wątpliwości. Nie budzi też większych wątpliwości to, że umowa ma być odpłatna. Problem zaczyna się przy formie dokumentowej, bo ona jest bardzo pojemna i sama w sobie kontrowersyjna.

Podstawowe pytanie brzmi: czy zakupy na platformach sprzedażowych wchodzą do rejestru? Według uzasadnienia do projektu rozporządzenia – wchodzą. I ja się z tym nie spieram. Forma dokumentowa wymaga dwóch rzeczy: dokumentu, który da się przeczytać, oraz możliwości identyfikacji osoby składającej oświadczenie woli. Jeżeli klikam „kupuję” na platformie sprzedażowej, to nie jestem anonimowy. Druga strona wie, kim jestem, a kliknięcie jest odpowiednikiem oświadczenia woli. Powstają dokumenty, które da się przeczytać. To jest forma dokumentowa.

Jeszcze trudniejsze będą zwykłe maile?

Tak. Wyobraźmy sobie, że jestem zamawiającym publicznym i wysyłam do wykonawcy zapytanie ofertowe. Pytam o usługę, on prosi o doprecyzowanie, ja doprecyzowuję, wymieniamy po kilka maili. Jeżeli na końcu przychodzi mail: „akceptuję warunki” albo jakikolwiek odpowiednik takiej konkluzji, to mamy formę dokumentową. Ale jeżeli wymieniamy maile, nie ma jednoznacznej konkluzji, a wykonawca po prostu przystępuje do realizacji, to sytuacja wygląda inaczej. Nie mamy dokumentu, z którego jasno wynika, że strony chciały zawrzeć umowę o określonych parametrach i to zrobiły. Mogło być tak, że finał nastąpił telefonicznie. Wtedy realnie zawarliśmy umowę ustnie, a forma ustna nie wchodzi do rejestru.

To jest drobny niuans, ale bardzo ważny – musi być dokument, który da się przeczytać i z którego wynika złożenie oświadczenia woli. Sama sterta maili nie wystarczy, jeśli brakuje tego końcowego potwierdzenia.

CRU nie ma progu kwotowego. To dobrze czy źle?

To zależy, z której strony patrzymy. Z punktu widzenia uciążliwości liczby wpisów – to bardzo obciążające, bo do rejestru trafiają nawet umowy za 50, 100 czy 200 zł, co oznacza – jak już wcześniej wspomniałem – masówkę. Po roku albo dwóch w systemie mogą być miliony rekordów. Pytanie, czy w tej masie będzie łatwo znaleźć to, co naprawdę istotne z punktu widzenia kontroli społecznej. Ale z punktu widzenia czystości systemu brak progu nie jest głupi. Gdyby ustawodawca zostawił próg 10 tys. zł, to natychmiast pojawiłyby się umowy za 9999 zł i wszyscy udawaliby, że wszystko jest w porządku, bo formalnie umowa nie trafia do rejestru. Brak progu ogranicza pole do takich kombinacji.

Da się ograniczyć liczbę drobnych wpisów bez obchodzenia prawa?

Tak. Jednostki powinny komasować drobne zakupy w większe umowy, oczywiście w granicach przepisów. Zamiast co dwa tygodnie robić zamówienie na kredki, papier, ołówki albo artykuły biurowe za 200, 500 czy 1000 zł, można zawrzeć jedną umowę roczną, oszacować jej wartość, raz wpisać ją do rejestru i przez cały rok z niej korzystać. To może ograniczyć tysiące zbędnych wpisów.

Kolejne pytanie: czy CRU pokaże rzeczywiste wydatki jednostki?

Nie zawsze. I to jest bardzo ważna rzecz. Dla ustawodawcy zasadnicze znaczenie ma to, jaka była wartość umowy w momencie jej zawarcia. Robimy przysłowiowe zdjęcie stanu faktycznego w chwili zawierania umowy. Nie jest decydujące to, ile jednostka ostatecznie wyda.

Może być tak, że planuję wydać 50 tys. zł, wpisuję do rejestru 50 tys. zł, a później wydaję 5 tys. zł albo 150 tys. zł – i wcale nie muszę tego zmieniać, jeżeli mieści się to w konstrukcji umowy. Rozporządzenie potwierdza, że istotne jest to, ile w chwili zawarcia umowy wynosiła jej wartość, a nie to, ile faktycznie później wydano. To oznacza, że rejestr jest słabym narzędziem kontroli realizacji umowy, bo widać w nim to, co zaplanowano przy zawieraniu umowy, ale wielu rzeczy nie będzie widać. Nie będzie tam np. kategorii pt. naliczone kary umowne. Nie będzie widać, czy skorzystano z zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Nie będzie widać, czy skorzystano z opcji, czy nie.

Dlatego CRU może być jakimś narzędziem do kontroli tego, jak planuje się zawieranie umów, jak planuje się wydatki i jak opisuje się zamówienie. Ale jako narzędzie kontroli społecznej wykonania umowy jest fatalne. Treści umowy rejestr poświęca bardzo mało, bo każe wpisać zasadniczo zakres zamówienia. Jeżeli później pojawią się istotne aneksy, ale mieszczące się w szeroko ujętym zakresie umowy, rejestr może ich w ogóle nie pokazać.

Czy w takim razie rejestr rzeczywiście wzmacnia kontrolę społeczną?

Jakiś element kontroli społecznej będzie. Każdy może wejść i sprawdzić lokalnego włodarza: co kupuje, za ile i od kogo. Dla kontrolerów zawodowych to też będzie źródło danych. Kontroler może sprawdzić, jakie umowy jednostka wpisała, porównać to z dokumentami w urzędzie i zapytać: skoro umowa fizycznie istnieje, dlaczego nie ma jej w rejestrze? Ale przy większych kwotach wiele informacji i tak było dostępnych wcześniej – w BIP, w dokumentach zamówieniowych czy w Dzienniku Urzędowym UE. Mam wrażenie, że CRU został w dużej mierze ukierunkowany na najdrobniejsze umowy, które dotąd umykały. Tyle że przy takiej skali może się pojawić efekt odwrotny: w milionach wpisów trudniej będzie znaleźć najciekawsze przypadki.

Co z danymi osób fizycznych – tłumaczy, trenerów, lekarzy czy autorów na umowach cywilnoprawnych?

Mam wrażenie, że jednym z faktycznych motywów rejestru mogło być właśnie wyłapanie najdrobniejszych umów z osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej. Nie kawa za 144 zł, nie nożyczki kupione w internecie, tylko właśnie takie umowy.

Czy dane takich osób trzeba ujawniać? W uzasadnieniu projektu ustawy powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z 2012 r., zgodnie z którym dane osób fizycznych wynagradzanych ze środków publicznych nie powinny być anonimizowane. Ale mamy też późniejszy wyrok NSA z 2020 r., który idzie w drugą stronę i dopuszcza anonimizację danych tzw. kontrahentów niepublicznych. Dominujący kierunek interpretacyjny jest jednak taki, żeby dane osób fizycznych podawać i one muszą się z tym liczyć. Pozostaje pytanie, czy jednostka powinna taką osobę pouczyć, że jej dane znajdą się w rejestrze.

A jeżeli ktoś nie chce, żeby jego imię i nazwisko pojawiły się w rejestrze?

Może próbować oprzeć się na prawie do prywatności i wykazać, że w jego przypadku prywatność ma pierwszeństwo. Ale w przypadku osób, które funkcjonują publicznie czy „półpublicznie” – dziennikarzy, tłumaczy, trenerów – będzie to trudniejsze. Zwłaszcza że w rejestrze przy osobach fizycznych zasadniczo pojawia się imię i nazwisko, a nie pełny adres. Nie mówimy więc o publikowaniu całego zestawu danych identyfikacyjnych.

Czy za błędne wpisy w CRU grożą sankcje?

Nie ma sankcji dedykowanych wprost za brak wpisu albo wadliwy wpis. To nie jest naruszenie dyscypliny finansów publicznych i nie jest przestępstwo z samego faktu błędnego prowadzenia rejestru. Takie pomysły były rozważane, ale ostatecznie ich nie ma.

Nie oznacza to jednak pełnej swobody. Jeżeli kierownik jednostki powiedziałby: nie wdrażam CRU, bo mi się nie podoba, to musi się liczyć z ogólnym zarzutem niedopełnienia obowiązków. Po drodze jest też kontrola zarządcza. Systemowe wadliwe wpisywanie danych, zbyt szerokie wyłączanie jawności albo brak nadzoru nad rejestrem mogą być potraktowane jako problem z kontrolą zarządczą. Nie można jednak powiedzieć, że z rejestrem powiązana jest konkretna sankcja: ten przepis, to naruszenie i taka kara. Czegoś takiego nie ma.

Czy już można oceniać, które jednostki nie wywiązały się z obowiązku?

Jeszcze nie. Rejestr obowiązuje od 1 lipca, ale pamiętajmy, że na wpis jest 30 dni. Jeżeli ktoś zawarł umowę 6 lipca, może się zarejestrować za kilka dni, a dane wprowadzić później i nadal będzie w terminie. Czas zaczyna biec od zawarcia pierwszej umowy po starcie obowiązku. Dopiero po upływie terminów będzie można poważniej oceniać skalę problemu.

Część osób mówi, że trudności będą tylko na początku, a potem system się ułoży. Zgadza się pan z taką opinią?

Pytanie, jak zdefiniujemy początek. Jeżeli początkiem będzie pierwsza fala kontroli, która wytworzy interpretacje, a te interpretacje przyjmą się na rynku, to początek może potrwać dwa lata. Wtedy tak – mogę się zgodzić, że najtrudniejszy będzie początek.

Regionalne izby obrachunkowe już sygnalizują, że będą kontrolować prawidłowość wprowadzania danych do rejestru. To może dopiero ukształtować praktykę. Na razie Ministerstwo Finansów ma dedykowaną stronę, ale odpowiedzi merytorycznych jest niewiele i dotyczą raczej oczywistych kwestii. Brakuje wytycznych w rodzaju: taki problem rozstrzygamy tak, datę zawarcia ustalamy w ten sposób, okres obowiązywania tak.

Myślę, że ministerstwo takie wytyczne w końcu przygotuje. Na razie pewnie patrzy, co się dzieje i czy system od strony informatycznej działa. A trzeba przyznać, że technicznie na razie działa bardzo dobrze.

Arkadiusz Szyszkowski jest prawnikiem, praktykiem zamówień publicznych, od lat jest związany z administracją publiczną i finansową.

NSA: obowiązek testowania zabezpieczeń trwa przez cały okres przetwarzania danych

Stan faktyczny

Sprawa dotyczyła systemów informatycznych służących do rejestracji danych abonentów usług przedpłaconych. W grudniu 2019 r. administrator zgłosił Prezesowi UODO naruszenie polegające na uzyskaniu przez osobę nieuprawnioną dostępu do danych klientów. Obejmowało ono 142 222 rekordy potwierdzeń rejestracji, dotyczących 114 963 osób, w tym imiona i nazwiska, numery PESEL, dane dokumentów tożsamości, numery telefonów, numery NIP oraz nazwy podmiotów. Ze względu na zakres informacji incydent został zakwalifikowany jako powodujący wysokie ryzyko naruszenia praw i wolności osób fizycznych.

Prezes UODO przeprowadził kontrolę sposobu przetwarzania i zabezpieczenia danych. Ustalono, że osoba nieuprawniona wykorzystała podatność usługi generującej potwierdzenia rejestracji kart. System nie weryfikował wszystkich parametrów wymaganych przed wygenerowaniem dokumentu zawierającego dane abonenta.

Kontrola wykazała również, że w spółce nie prowadzono kompleksowego i regularnego testowania, mierzenia oraz oceniania skuteczności środków technicznych i organizacyjnych. Działania weryfikacyjne podejmowano głównie po pojawieniu się podejrzenia podatności albo w związku ze zmianami organizacyjnymi lub prawnymi. Nie testowano zabezpieczeń aplikacji i systemu związanych z podatnością wykorzystaną podczas incydentu. Działania te podjęto dopiero po wystąpieniu naruszenia. Dokumentacja administratora nie określała także zasad regularnego badania skuteczności zabezpieczeń.

Decyzją z 3.12.2020 r., sygn. DKN.5112.1.2020, Prezes UODO stwierdził niewdrożenie środków zapewniających poziom bezpieczeństwa odpowiadający ryzyku i nałożył karę w wysokości 1 968 524 zł. WSA w Warszawie wyrokiem z 21.10.2021 r., sygn. II SA/Wa 272/21, uchylił decyzję, nie kwestionując jednak oceny dotyczącej braku uregulowań zapewniających regularne testowanie zabezpieczeń. Powodem uchylenia było niedostateczne wyjaśnienie, dlaczego na wysokość kary nie wpłynęły okoliczności z art. 83 ust. 2 lit. c, e i h RODO, odnoszące się do minimalizowania szkody, wcześniejszych naruszeń oraz sposobu powzięcia przez organ wiedzy o naruszeniu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes UODO podtrzymał stanowisko i szerzej uzasadnił przesłanki wymiaru kary. Na P4, następcę prawnego Virgin Mobile Polska, nałożono karę 1 599 395 zł. WSA w Warszawie oddalił skargę wyrokiem z 21.6.2023 r., sygn. II SA/Wa 150/23, po czym spółka wniosła skargę kasacyjną do NSA.

Stan prawny

Podstawowe znaczenie miał art. 32 ust. 1 RODO, zobowiązujący administratora i podmiot przetwarzający do wdrożenia środków technicznych i organizacyjnych zapewniających bezpieczeństwo odpowiadające ryzyku, z uwzględnieniem stanu wiedzy technicznej, kosztów wdrożenia, charakteru i zakresu przetwarzania oraz możliwych konsekwencji dla osób fizycznych.

Artykuł 32 ust. 1 lit. b RODO wymienia zdolność do ciągłego zapewnienia poufności, integralności, dostępności i odporności systemów oraz usług przetwarzania. Artykuł 32 ust. 1 lit. d przewiduje natomiast regularne testowanie, mierzenie i ocenianie skuteczności środków bezpieczeństwa. Obowiązek ten nie ogranicza się do ich początkowego wdrożenia. Administrator powinien okresowo sprawdzać, czy nadal działają prawidłowo i odpowiadają aktualnemu ryzyku.

Znaczenie miały także zasady integralności, poufności i rozliczalności z art. 5 ust. 1 lit. f oraz art. 5 ust. 2 RODO. Administrator powinien zapewnić bezpieczeństwo danych i umieć wykazać realizację tego obowiązku. Artykuł 24 ust. 1 RODO wymaga wdrożenia środków odpowiednich do ryzyka oraz poddawania ich przeglądom i aktualizacjom. Artykuł 25 ust. 1 RODO nakazuje uwzględniać ochronę danych zarówno przy określaniu sposobów przetwarzania, jak i podczas jego prowadzenia.

Dla ustalenia kary istotny był także art. 83 ust. 2 RODO. Wymienia on między innymi charakter, wagę i czas trwania naruszenia, działania ograniczające szkodę, wcześniejsze naruszenia, współpracę z organem oraz sposób, w jaki organ dowiedział się o naruszeniu.

Argumentacja organu oraz NSA

Zdaniem Prezesa UODO testowanie wyłącznie w reakcji na zagrożenia nie spełnia wymagania regularności. Nie wystarcza także aktualizowanie środków bezpieczeństwa jedynie po zmianach organizacyjnych lub prawnych. Zdarzenia te powinny prowadzić do ponownej analizy ryzyka, lecz nie zastępują zaplanowanej kontroli skuteczności zabezpieczeń.

Regularność oznacza, że testy powinny być planowane, organizowane i przeprowadzane w określonych odstępach czasu, niezależnie od incydentów lub zmian w organizacji. Zasada rozliczalności wymaga także ich dokumentowania. Samo posiadanie polityk i procedur nie wystarcza, jeżeli nie przewidują one okresowej oceny skuteczności stosowanych zabezpieczeń.

Organ uznał, że podatność wykorzystana podczas incydentu mogła zostać wykryta przez sprawdzenie podstawowej zasady działania systemu. Brak takiej weryfikacji wskazywał, że wcześniejsze przeglądy były nieskuteczne lub nie obejmowały istotnych elementów procesu. Podejście oparte na ryzyku nie zwalnia administratora z obowiązku sprawdzania, czy mechanizmy identyfikacji użytkowników i kontroli ich uprawnień działają zgodnie z założeniami.

NSA zaakceptował ustalony okres naruszenia. Za jego początek przyjęto 25.5.2018 r., czyli dzień rozpoczęcia stosowania RODO. Sąd uznał, że administrator już wtedy powinien dysponować rozwiązaniami zapewniającymi regularne testowanie, mierzenie i ocenianie skuteczności zabezpieczeń. Okres poprzedzający rozpoczęcie stosowania RODO służył przygotowaniu istniejących procesów do nowych wymagań. Nie było więc podstaw do przyjęcia, że administrator mógł rozpocząć wdrażanie systemu kontroli dopiero po 25.5.2018 r.

Za koniec naruszenia uznano 22.7.2020 r., czyli datę uzyskania certyfikacji. Rozwiązania wdrożone w związku z certyfikacją obejmowały okresowe audyty oraz mechanizmy regularnego testowania, mierzenia i oceniania skuteczności środków. Pozwoliło to przyjąć, że stan naruszenia ustał w tej dacie.

NSA odniósł się także do sposobu, w jaki Prezes UODO dowiedział się o incydencie. Informacja pochodziła ze zgłoszenia administratora. Sąd zaakceptował ocenę, że miało ono charakter neutralny, a nie łagodzący, ponieważ stanowiło wykonanie obowiązku wynikającego z RODO.

Rozstrzygnięcie

Wyrokiem z 7.5.2026 r., sygn. III OSK 2694/23, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, uznając jej zarzuty za nieusprawiedliwione. Tym samym prawomocne stało się rozstrzygnięcie WSA oddalające skargę na ponowną decyzję Prezesa UODO, w której nałożono karę 1 599 395 zł. NSA potwierdził prawidłowość ustalenia okresu naruszenia oraz neutralnego charakteru zgłoszenia incydentu przy ocenie sposobu powzięcia przez organ wiedzy o naruszeniu. Zaakceptował również stanowisko, że obowiązek regularnego badania skuteczności środków bezpieczeństwa powinien być realizowany od pierwszego dnia stosowania RODO.

Komentarz

Kiedy można wnieść skargę na przewlekłość postępowania?

Wniesienie skargi na przewlekłość postępowania

Zgodnie z art. 2 ust. 1 PrzewlU strona może wnieść skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego. Co istotne, przewlekłość jest pojęciem względnym i zawsze musi być odnoszona do konkretnych realiów sprawy i przyjętego trybu postępowania. Stwierdzenie przewlekłości musi odnosić się do konkretnego zdarzenia, które należy uznać za nadmiernie rozciągnięte w czasie i niezasadnie przedłużające się (zob. postanowienie SN z 10.12.2025 r., I NSP 281/25). Dlatego wskazanie przez stronę okoliczności uzasadniających skargę na przewlekłość postępowania nie może polegać na zakwestionowaniu ogólnego czasu trwania postępowania (zob. postanowienie SN z 11.3.2026 r., I NSP 21/26). Sąd musi wiedzieć, na jakim etapie postępowania, przed jakim organem, doszło według strony do przewlekłości, na czym ona polegała, czyli jakie konkretnie czynności procesowe zostały podjęte przez dany sąd wadliwie lub nie zostały podjęte w ogóle, a także czym została spowodowana. Bez wskazania powyższych okoliczności sąd rozpoznający skargę nie jest w stanie dokonać oceny czynności sądu w oparciu o kryteria wskazane w art. 2 ust. 2 PrzewlU (zob. postanowienie SN z 22.4.2026 r., I NSP 104/26).

Przesłanki stwierdzenia przewlekłości postępowania

W zakresie oceny wystąpienia przewlekłości postępowania znaczenie ma nie tylko sam sztywny upływ czasu, ale wszystkie okoliczności wpływające na przebieg danego postępowania, w tym również podejmowane w trakcie przez sąd czynności oraz postępowanie skarżącego (zob. postanowienie SN z 14.5.2026 r., I NSP 111/26). Stwierdzenie przewlekłości postępowania jest zatem dopuszczalne wtedy, gdy zwłoka jest nie tylko nadmierna, ale nie znajduje też uzasadnienia w okolicznościach danej sprawy (zob. postanowienie SN z 14.5.2026 r., I NSP 148/26). Ustawodawca zobowiązuje wprost do ustalenia, czy i jaki wpływ na sprawność postępowania ma m.in.: charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień (zob. postanowienie SN z 26.2.2026 r., I NSP 397/25). Przewlekłość postępowania może nastąpić zarówno wtedy, gdy sąd nie podejmuje żadnych czynności, jak i wtedy, gdy je podejmuje, ale są one nieprawidłowe i w ich następstwie dochodzi do zwłoki w rozpatrzeniu sprawy  (zob. postanowienie SN z 9.6.2026 r., I NSP 160/26). Czas trwania postępowania wyznaczany jest nie tylko poprzez czynności sądu, ale także przez aktywność stron. Dlatego ocena sprawności postępowania nie może pomijać zachowania się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania (zob. postanowienie SN z 14.1.2026 r., I NSP 516/25).

W orzecznictwie podkreśla się, że przewlekłość postępowania nie może być usprawiedliwiona samymi niedostatkami organizacyjnymi wymiaru sprawiedliwości. Skarb Państwa nie może więc zwolnić się z odpowiedzialności za przewlekłość postępowania sądowego, powołując się tylko na zaniedbania władz publicznych w zakresie zapewnienia sądom optymalnych warunków do sprawowania wymiaru sprawiedliwości (zob. postanowienie SN z 5.5.2026 r., I NSP 570/25). Dlatego duży wpływ spraw, problemy kadrowe i obciążenie sędziów pracą w sądzie, w którym została zarejestrowana dana sprawa, nie może usprawiedliwiać przewlekłości postępowania i tym samym wpływać negatywnie na sytuację strony, której przysługuje prawo do rozpoznania jej sprawy w rozsądnym terminie (zob. postanowienie SN z 5.5.2026 r., I NSP 256/25).

Wydanie orzeczenia kończy tok postępowania

Nieprzekraczalną cezurę dla skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość postępowania stanowi wydanie rozstrzygnięcia kończącego sprawę (zob. postanowienie SN z 17.6.2026 r. I NSP 237/26). Wynika to z nadrzędnego celu skargi na przewlekłość postępowania, którym jest zdyscyplinowanie sądu do podjęcia działań zmierzających do zapewnienia stronie realizacji prawa do sądu w zakresie rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Chodzi tu o podejmowanie w toku postępowania terminowych i właściwych czynności w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Funkcja ta traci rację bytu w odniesieniu do postępowań już zakończonych (zob. postanowienie SN z 22.4.2026 r., I NSP 128/26). Przedmiotem skargi nie mogą być więc czynności podjęte po zakończeniu postępowania, w tym procesu pisemnego uzasadniania rozstrzygnięcia, które w sprawie już zapadło (zob. postanowienie SN z 13.4.2026 r., I NSP 110/26).

Niedopuszczalność skargi na przewlekłość postępowania incydentalnego

D.M. wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego w sprawie wznowienia postępowania z urzędu. Zarzuty ograniczały się jednak wyłącznie do etapu rozpoznawania kolejnych, łącznie 7, wniosków o wyłączenie sędziów. SN odrzucił skargę uznając ją za niedopuszczalną. W uzasadnieniu wskazano, że przez „tok postępowania w sprawie” w znaczeniu przyjętym w art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 PrzewlU, należy rozumieć postępowanie co do istoty sprawy, a nie postępowanie incydentalne (zob. postanowienie SN z 26.5.2026 r., I NSP 154/26; postanowienie SN z 24.3.2021 r., I NSP 191/20). „Sprawą” w postępowaniu sądowym jest oskarżenie w sprawie karnej, pozew w postępowaniu cywilnym procesowym, wniosek w postępowaniu nieprocesowym itd., w którym ma zapaść orzeczenie o prawach osoby wszczynającej postępowanie (zob. postanowienie SN z 10.6.2026 r., I NSP 250/26). Oznacza to, że niedopuszczalna jest skarga na przewlekłość postępowania zażaleniowego czy postępowania w przedmiocie wyłączenia sędziego (zob. postanowienie SN z 21.5.2026 r. I NSP 144/26; postanowienie SN z 22.8.2024 r., I NSP 286/24; postanowienie SN z 26.3.2019 r., I NSP 94/18). Niedopuszczalna jest też skarga na przewlekłość postępowania w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, jako postępowania incydentalnego (zob. postanowienie SN z 5.3.2026 r., I NSP 60/26).

SN wskazał, że postępowanie zainicjowane przez D.M. kolejnymi wnioskami o wyłączenie sędziów SN nie dotyczy istoty sprawy, jaką pozostaje wznowienie postępowań karnych. W uzasadnieniu podkreślono aktywność D.M. i potrzebę podejmowania przez SN szeregu czynności procesowych wobec składanych wniosków. Jednocześnie SN stwierdził, że z uwagi na te okoliczności brak jest podstaw do stwierdzenia, że postępowanie o wznowienie toczy się dłużej, niż to jest konieczne.

Wniesienie kolejnej skargi na przewlekłość

W innej sprawie U.G. skargą z 13.4.2026 r. domagała się stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przed SA w K. Była to kolejna skarga w tej sprawie. Poprzednia została oddalona postanowieniem SN z 3.7.2025 r. Tym razem SN odrzucił skargę U.G. stwierdzając, że merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłość powoduje pewne ograniczenia w zakresie dopuszczalności wniesienia kolejnej skargi przez ten sam podmiot. Zgodnie z art. 14 ust. 1 PrzewlU skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie po upływie 12 miesięcy, a w postępowaniu przygotowawczym, w którym stosowane jest tymczasowe aresztowanie, oraz w sprawie egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego – po upływie 6 miesięcy, od daty wydania przez sąd orzeczenia, o którym mowa w art. 12 PrzewlU. Czyli ograniczenie to obowiązuje zarówno w razie uwzględnienia, jak i nieuwzględnienia wcześniejszej skargi (zob. postanowienie SN z 23.9.2025 r., I NSP 386/25; postanowienie SN z 15.1.2025 r., I NSP 369/24). W rezultacie SN stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, ponieważ została złożona przed upływem 12 miesięcy od daty rozpoznania poprzedniej skargi. Jednocześnie SN zaznaczył, że odrzucenie skargi, bez jej merytorycznego rozpoznania, nie wywołuje skutku wskazanego w treści art. 9 ust. 2 PrzewlU. W rezultacie U.G. może wnieść kolejną skargę na przewlekłość dopiero po upływie 12 miesięcy od dnia wydania przez SN orzeczenia oddalającego pierwszą skargę.

Postanowienie SN z 26.5.2026 r., I NSP 154/26 ; Postanowienie SN z 21.5.2026 r., I NSP 229/26 , Legalis

Balkony jako część nieruchomości wspólnej

Obecna reguła i linia orzecznicza

Ustawa z 24.6.1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 232; dalej: WłLokU) nie definiuje balkonu i nie określa wprost jego statusu prawnorzeczowego. Z art. 3 ust. 2 WłLokU wynika jedynie, że nieruchomość wspólną stanowią grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali. W praktyce o kwalifikacji danego elementu decydują funkcja i sposób jego konstrukcyjnego powiązania z budynkiem.

Podstawowe znaczenie ma uchwała SN z 7.3.2008 r., III CZP 10/08, Legalis. SN rozdzielił obowiązki właściciela i wspólnoty. Właściciel ponosi wydatki na utrzymanie balkonu jako pomieszczenia pomocniczego służącego wyłącznie mieszkańcom jego lokalu. Wspólnotę obciążają natomiast remont i konserwacja części budynku będących elementami konstrukcji balkonu trwale połączonymi z budynkiem. Orzeczenie wyznaczyło praktyczny model dualistyczny, ale każdorazowo wymaga ustalenia konkretnego rozwiązania technicznego.

Co ma wejść do nieruchomości wspólnej

Projekt ustawy o zmianie ustawy o własności lokali oraz ustawy – Prawo budowlane, oznaczony numerem UD312, ma przenieść do ustawy zasadniczy kierunek przyjęty w orzecznictwie. Za elementy nieruchomości wspólnej mają zostać uznane dźwigary, płyta balkonowa wraz z izolacją, balustrada oraz inne części balkonu, logii lub tarasu stanowiące fragment elewacji budynku. Za ich utrzymanie ma odpowiadać wspólnota mieszkaniowa.

Składową lokalu ma pozostać wewnętrzna przestrzeń balkonu, a więc sfera przeznaczona do wyłącznego korzystania przez właściciela i osoby zajmujące lokal. Projekt nie ustanawia zatem jednolitego statusu całego balkonu. Ustawowy podział ma przebiegać według funkcji elementu: to, co zapewnia bezpieczeństwo konstrukcji, szczelność i integralność elewacji, ma należeć do wspólnoty; to, co służy wyłącznie indywidualnemu korzystaniu, ma pozostawać po stronie właściciela.

Podział kosztów po zmianie

Przesądzenie statusu konstrukcji będzie oddziaływać przede wszystkim na planowanie remontów i rozliczanie kosztów zarządu nieruchomością wspólną. Naprawa płyty, izolacji, balustrady jako elementu elewacji albo uszkodzeń wpływających na bezpieczeństwo budynku powinna być finansowana przez wspólnotę zgodnie z zasadami ponoszenia kosztów wynikającymi z art. 12 ust. 2 i art. 14 WłLokU. Właściciel będzie natomiast ponosił koszty utrzymania części przeznaczonej wyłącznie do jego użytku, w szczególności elementów wykończeniowych niezwiązanych z konstrukcją lub elewacją.

Dla zarządu lub zarządcy oznacza to konieczność precyzyjnego określania zakresu robót. Uchwała o remoncie nie powinna ograniczać się do ogólnego zwrotu „remont balkonów”. Dokumentacja techniczna, przedmiar i umowa z wykonawcą powinny rozdzielać prace dotyczące nieruchomości wspólnej od prac odnoszących się do indywidualnego wyposażenia i wykończenia. Takie rozróżnienie ograniczy ryzyko obciążenia wszystkich właścicieli kosztami, które powinien ponieść właściciel konkretnego lokalu.

Spory, których projekt nie wyeliminuje

Ustawowe wymienienie podstawowych elementów nie zakończy wszystkich sporów. Nadal oceny może wymagać status warstw posadzkowych, okładzin, obróbek blacharskich, odwodnienia, zadaszeń, przeszkleń, markiz i zabudowy wykonanej przez właściciela. Istotna będzie także przyczyna uszkodzenia. Jeżeli wada konstrukcji powstała na skutek samowolnej ingerencji właściciela, wspólnota może być zobowiązana do usunięcia zagrożenia jako zarządca nieruchomości wspólnej, ale zachowa możliwość dochodzenia od sprawcy zwrotu poniesionych kosztów.

Projekt nie rozstrzyga również automatycznie sporów dotyczących już wykonanych remontów. Ocena wcześniejszych uchwał i rozliczeń będzie zależała od prawa obowiązującego w chwili ich podejmowania, treści dokumentacji budynku, zakresu robót oraz ustaleń technicznych. Sama nowelizacja nie powinna być traktowana jako samodzielna podstawa do zwrotu wszystkich kosztów poniesionych wcześniej przez właścicieli albo wspólnotę.

Znaczenie dla zarządów i zarządców

Jeszcze przed wejściem ustawy w życie warto dokonać przeglądu regulaminów, uchwał i planów remontowych dotyczących balkonów. Wspólnota powinna posiadać dokumentację pozwalającą ocenić stan płyt, izolacji, balustrad i elewacji, a w razie planowania większych robót – opinię osoby dysponującej odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Konieczne jest też ustalenie, czy właściciele dokonywali zmian wpływających na konstrukcję albo estetykę elewacji.

Nowa definicja może zwiększyć obciążenie funduszy remontowych, zwłaszcza w budynkach z dużą liczbą balkonów wymagających kompleksowej naprawy. Plan gospodarczy powinien zatem uwzględniać nie tylko koszt robót, lecz również ekspertyzy, nadzór, ewentualne zabezpieczenie strefy pod balkonami i odpowiedzialność za szkody powstałe wskutek odpadania elementów.

Etap legislacyjny

Projekt UD312 został wpisany do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów. W publicznym wykazie nadal widnieje wersja 1.0 z 19.9.2025 r., a planowany termin przyjęcia przez Radę Ministrów określono na II kwartał 2026 r. Według stanu na 26.7.2026 r. projekt pozostaje na etapie rządowym i nie został przedstawiony jako projekt sejmowy. Ostateczny zakres przepisów oraz termin ich wejścia w życie mogą ulec zmianie.

PFR nie ma pierwszeństwa przed innymi wierzycielami

Świadczenia covidowe wypłacane dla małych i średnich przedsiębiorstw w okresie pandemii pomogły przetrwać na rynku tysiącom podmiotów, które straciły możliwość funkcjonowania w czasie trwania lockdownu.

Istotą Tarczy Finansowej 1.0 było to, że skorzystanie z subwencji udzielanej przez Polski Fundusz Rozwoju odbywało się szybko, przeważnie w ciągu 1-2 dni od złożenia przez przedsiębiorcę wniosku. Nie trzeba było przedstawiać dodatkowych zaświadczeń, dokumentów czy załączników, ponieważ weryfikacja przedsiębiorców była przeprowadzona automatycznie w ograniczonym zakresie za pomocą systemów informatycznych.

O ile wówczas najważniejszą kwestią było ratowanie gospodarki poprzez jak najszybszą realizację transferów pieniężnych, to później przyszedł czas na dokładniejsze sprawdzenie zasadności wypłaconych środków. W efekcie PFR żąda teraz ich zwrotu. W opinii przedsiębiorców często są to żądania niezasadne, więc sprawy trafiają do sądów.

Jedna z takich spraw, którą rozpoznawał Sąd Okręgowy w Białymstoku, dotyczyła spółki z Podlasia, specjalizującej się m.in. w pośrednictwie w handlu płodami rolnymi, transporcie czy diagnostyce samochodowej, od której PFR zażądał zwrotu 122 tys. zł. Zgodnie z umową PFR ma prawo do wypowiedzenia umowy subwencji finansowej w trybie natychmiastowym, m.in. w przypadku faktycznego zaprzestania przez beneficjenta prowadzenia działalności gospodarczej (w tym zawieszenia), otwarcia likwidacji czy np. w przypadku wydatkowania pieniędzy w sposób sprzeczny z umową lub regulaminem.

Spółka w restrukturyzacji

Sąd uznał powództwo za niezasadne w całości, ponieważ od 14.11.2022 r. do 6.10.2025 r. pozwana spółka była podmiotem w restrukturyzacji sądowej. Oznacza to, że korzystała w tym okresie z ochrony m.in. przewidzianej art. 312 ustawy – Prawo restrukturyzacyjne, dlatego nie miała ona możliwości regulowania jakichkolwiek płatności.

„Podkreślenia również wymaga, że wierzyciel przyjął układ w postępowaniu o zatwierdzeniu układu dłużnika, tj. pozwanego, a wierzytelność powoda została objęta układem w całości i spłacana będzie zgodnie z warunkami przyjętymi w układzie. Co więcej (…) powód oddał głos „za” układem, zgadzając się na warunki układu: spłatę 90 proc. kapitału głównego w 84 równych, miesięcznych ratach, umorzenie 10 proc. kapitału głównego, umorzenie 100 proc. odsetek, prowizji i kosztów związanych z wierzytelnością” – stwierdził sąd.

– To jedno z pierwszych orzeczeń, które wprost rozstrzyga zderzenie roszczeń PFR o zwrot subwencji covidowej z prawem restrukturyzacyjnym. Sąd zwrócił uwagę na rzecz z pozoru oczywistą, a w praktyce dotąd pomijaną: jeżeli wierzytelność PFR została objęta układem, to fundusz jest związany jego warunkami tak samo jak każdy inny wierzyciel. Nie może równolegle głosować „za” układem, akceptując spłatę 90 proc. kapitału w 84 ratach i umorzenie odsetek, a następnie pozywać dłużnika o natychmiastową zapłatę całości – mówi Martyna Antosiewicz-Zając, adwokat i doradca restrukturyzacyjny, która reprezentowała pozwaną spółkę.

– Co więcej, sąd trafnie dostrzegł, że w toku postępowania restrukturyzacyjnego dłużnik nie tylko nie musiał, ale wręcz nie mógł spełnić żądania PFR. Selektywna spłata jednego wierzyciela oznaczałaby jego faworyzowanie, z ryzykiem odpowiedzialności karnej z art. 302 KK, i pokrzywdzenie pozostałych uczestników układu. W konsekwencji wypowiedzenie umowy subwencji i wezwanie do zapłaty, skierowane do spółki w trakcie restrukturyzacji, okazały się bezskuteczne – dodaje mec. Antosiewicz-Zając.

Samo ryzyko nadużyć to za mało

Już sam fakt objęcia dochodzonej wierzytelności układem był wystarczającym powodem dla oddalenia powództwa. Warto jednak zaznaczyć, że jednocześnie sąd uznał za zasadny podniesiony przez spółkę zarzut nadużycia prawa z art. 5 kodeksu cywilnego. Formalną podstawą żądania zwrotu było niezłożenie przez pozwaną spółkę w terminie oświadczenia o rozliczeniu subwencji.

– Przy czym wydatkowanie środków zgodnie z celem programu, a więc na pensje i bieżące koszty w szczycie pandemii nie było kwestionowane. Sąd ocenił, że sankcja w postaci zwrotu całości jest rażąco nieproporcjonalna do uchybienia, a egzekwowanie konsekwencji na podstawie abstrakcyjnego „ryzyka nadużyć”, bez konkretnych zarzutów, narusza lojalność kontraktową i pewność obrotu. To już kolejne orzeczenie, w którym sądy używają wobec praktyki funduszu tak stanowczego języka – zaznacza Antosiewicz-Zając.

Zdaniem mec. Małgorzaty Łobockiej-Szok, radcy prawnej z kancelarii Sowisło Topolewski, która reprezentuje przedsiębiorców w sporach z PFR, wyrok SO w Białymstoku kierunkowo wpisuje się w aktualną linię orzeczniczą.

– Ostatecznie u podłoża tego rozstrzygnięcia legły dwa zagadnienia: z jednej strony niewykazanie zasadności roszczeń przez powoda, a z drugiej ich sprzeczność z zasadami współżycia społecznego. Są to kwestie, które stanowią przedmiot większości sporów na linii PFR – przedsiębiorcy – wskazuje ekspertka.

Jak dodaje, w analizowanej sprawie pojawiło się również inne istotne zagadnienie występujące w sporach o zwrot subwencji, dotyczące istnienia legitymacji czynnej PFR.

– Pogląd o wyłącznym uprawnieniu w tym zakresie Komisji Europejskiej działającej w porozumieniu z prezesem UOKiK-u prezentują m.in. niektóre składy orzekające Sądu Okręgowego w Warszawie oraz Łodzi. Niemniej, zdaje się, że obecnie jest on mniejszościowy. Wśród innych zagadnień, które przedsiębiorcy podnoszą w sporach z PFR, wymienić należy m.in. przedawnienie roszczeń, ich wygaśnięcie wskutek uprzedniego wydania decyzji o zwolnieniu z obowiązku zwrotu subwencji, czy też nieskuteczne wypowiedzenie umowy subwencji – dodaje mec. Łobocka-Szok.

Będzie apelacja

Wyrok jest nieprawomocny. PFR już zapowiedział, że wniesie od niego apelację.

– Sąd I instancji oddalił powództwo PFR o zapłatę, uznając, że w dacie złożenia pozwu w stosunku do przedsiębiorcy toczyło się postępowanie restrukturyzacyjne i wierzytelność PFR została objęta układem. Przedsiębiorca korzystał zatem z ochrony przed dochodzeniem zwrotu przez PFR w postępowaniu cywilnym. PFR nie zgadza się z tym stanowiskiem, podnosząc, że samo objęcie wierzytelności układem nie pozbawia wierzyciela prawa dochodzenia roszczenia przed sądem – tym bardziej, że postępowanie restrukturyzacyjne przedsiębiorcy zakończyło się odmową zatwierdzenia układu przez sąd. Sprawa czeka na rozstrzygnięcie sądu II instancji – informują przedstawiciele funduszu w odpowiedzi na pytania „Rzeczpospolitej”.

W latach 2020-2021 PFR udzielił polskim przedsiębiorcom pomocy publicznej na łączną kwotę 74 mld zł. Ze wsparcia w ramach rządowych programów Tarcz Finansowych przeznaczonych dla mikro, małych i średnich przedsiębiorców skorzystało ponad 360 tys. firm.

Jak podkreśla PFR, 99,6 proc. z nich kontynuowało działalność po otrzymaniu subwencji. Większość wsparcia udzielonego w ramach Tarcz Finansowych PFR została umorzona (chodzi o kwotę 42,9 mld zł).

– Przedsiębiorcy nie musieli go zwracać. Natomiast co do zasady subwencja była pomocą częściowo zwrotną. Ok. 290 tys. przedsiębiorców, a zatem ogromna ich większość, dobrowolnie dokonała zwrotu ustalonej kwoty subwencji zgodnie z zasadami programów. PFR skierował na drogę sądową sprawy około 16 tys. przedsiębiorców – informuje PFR dodając, że przeważająca część powództw o zapłatę dotyczy spraw, gdzie przedsiębiorcy zaprzestali terminowego spłacania rat. Większość tych spraw jest już zakończona. Pozostałe zaś (ok. 4 tys. spraw w toku, co stanowi 1,1 proc. liczby wszystkich firm, które otrzymały subwencję) to pozwy o zapłatę przeciwko przedsiębiorcom, którzy nie spełnili warunków udziału w programach lub nie spełnili warunków umorzenia subwencji w całości lub w części.

Spośród spraw o zwrot subwencji ze względu na naruszenia warunków programów, dotychczas zapadło ponad 1800 prawomocnych orzeczeń uwzględniających roszczenia PFR na łączną kwotę ponad 1,1 mld zł. W około 200 sprawach powództwo PFR zostało oddalone.

Sygnatura akt: I C 1749/25