Bezczynność organu w załatwieniu sprawy narusza godność człowieka

Stan faktyczny

WSA we Wrocławiu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym rozpoznał sprawę ze skargi N.M. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę

Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto Sąd przyznał na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 oraz rozliczył koszty postępowania.

Skarżąca wniosła w 4.2020 r. skargę na bezczynność Wojewody w związku ze sprawą z jej wniosku z 5.2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżąca zarzuciła Organowi rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.

Stanowisko WSA

Na wstępie WSA wskazał, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 KPA normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a PostAdmU).

Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 KPA, jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 KPA stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Sąd wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości, wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 KPA termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego pokazuje, że strona skarżąca złożyła wniosek 24.5.2018 r. Pismem z 31.7.2018 r. strona skarżąca uzupełniła materiał dowodowy wniosku. Pismem z 13.3.2019 r. strona skarżąca zwróciła się do organu z prośbą o uzyskanie stempla do paszportu. Pismem z 1.4.2020 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie w sprawie, które pismem z 10.4.2020 r. zostało przekazane zgodnie z właściwością do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z 9.4.2020 r. Organ wystąpił do odpowiednich Służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym samym dniu organ poinformował stronę skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania oraz wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie określonych dokumentów. Strona skarżąca została poinformowana również o możliwości uzyskania stempla do paszportu. W 27.5.2020 r. strona skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku. Ostatecznie decyzją z 8.6.2020 r. Wojewoda udzielił zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku, jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po upływie 22 miesięcy od dnia wniesienia wniosku i następuje to już po wniesieniu ponaglenia i skargi do Sądu. Organ po 22 miesiącach całkowitej bezczynności zwrócił się do odpowiednich Służb o udzielenie informacji o skarżącej oraz poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, a także wezwał do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Następnego dnia organ przekazał ponaglenie zgodnie z właściwością. Czynności podjęte przez organ po prawie 2 latach od dnia złożenia wniosku są powtarzalne, nie wymagają wielkiego nakładu pracy i mogły zostać wykonane już w dniu złożenia wniosku.

Sąd zauważył także, że Wojewoda uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 KPA: nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca w żaden sposób nie przyczyniła się do przedłużenia prowadzonego postępowania. Skarżąca na wezwanie organu przedłożyła brakujące dokumenty.

Rozstrzygnięcie WSA

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 PostAdmU), biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres decyzji), Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a PostAdmU).

Sąd zauważył przy tym, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Sąd na podstawie art. 149 § 2 PostAdmU przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500,00 złotych. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać, nie posiadając zezwolenia na pobyt i pracę na terytorium obcego państwa. Sąd wyraził nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty zdyscyplinuje Organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.

Zdaniem Sądu przyznając stronie skarżącej ww. sumę pieniężną należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP.

Sąd wskazał, że nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11.7.2019 r., I OSK 442/18).

Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia Organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. I chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe leżące po stronie organu, to jednak – w pewnych sytuacjach – powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 PostAdmU.