Całkowity zakaz zabudowy może oznaczać przekroczenie władztwa planistycznego

Stan faktyczny

WSA w Poznaniu rozpoznał skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z 29.6.2022 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdził nieważność § 8 oraz § 11 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Skarga w pozostałym zakresie została oddalona.

Skarżący zarzucił uchwale m.in. niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dalej: PlanZagospU) w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP, skutkujące naruszeniem proporcjonalności poprzez (1) opracowanie planu miejscowego dla gruntów stanowiących własność wyłącznie jednej osoby, (2) poprzez ustalenie przeznaczenia terenu stanowiącego ograniczenie dla jego prawidłowego zagospodarowania — rażąco odmienne aniżeli przeznaczenia gruntów sąsiednich oraz (3) nierespektowanie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości, na której wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wprowadzenie zakazu w sytuacji, gdy brak jest przyrodniczych i technicznych przeciwwskazań do prowadzenia tego rodzaju działalności; za zakazem nie przemawiają wymagania ładu przestrzennego ani potrzeby interesu publicznego, a organ nie uzasadnił, dlaczego zakazał lokalizacji tego rodzaju przedsięwzięć na wskazanym terenie, a tym samym naruszył zasadę proporcjonalności.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka objęta planem graniczy z urządzonymi drogami, wyposażonymi w infrastrukturę techniczną oraz graniczy z terenami zabudowanymi lub przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową oraz działką wyłączoną z terenów objętych planami miejscowymi. Skarżący wskazał, że zapisy planu uniemożliwiają rolnikom ewentualną realizację obiektów i urządzeń związanych z produkcją rolną takich jak: szklarnie, silosy na produkty rolne, wiaty na sprzęt rolniczy, budynki służące hodowli i chowowi zwierząt. Podniesiono, iż zapisy planu ograniczają swobodę działalności gospodarczej.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Stanowisko WSA

Sąd I instancji uznał skargę za zasadną.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 PlanZagospU w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 PlanZagospU wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 PlanZagospU wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne, które stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.

Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

W przedmiotowej sprawie należy odrębnie rozważyć 2 kwestie – wprowadzenia na terenie analizowanym przeznaczenia rolnego, a następnie ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości, w tym poprzez uniemożliwienie realizacji inwestycji oddziałujących na środowisko oraz ograniczenia w zakresie zabudowy.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 PlanZagospU plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Rada Miasta i Gminy uchwalając plan, nie mogła podjąć innego rozstrzygnięcia aniżeli przeznaczenie obszaru planu jako tereny rolnicze, oznaczone symbolem R, co stanowi konkretyzację zapisów studium, wiążących w ramach procedury planistycznej.

Rada przyjmując powyższe ograniczenia zasadnie zwróciła uwagę, że przyjęte ustalenia nie ograniczają możliwości prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie, ponieważ gospodarka rolna może być prowadzona, tylko jest ograniczona do wartości progowych określonych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Niewątpliwie wprowadzony zapis, dotyczący zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego, został ujęty jako jedna z zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Sąd zwrócił uwagę, że na terenach sąsiadujących znajduje się zabudowa mieszkaniowa, stąd niedopuszczenie możliwość zabudowy szczególnie uciążliwej przyczyni się dodatkowo do ograniczenia ewentualnych konfliktów społecznych. Dlatego też tego typu zakaz mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy.

Odrębnym zagadnieniem pozostaje natomiast wprowadzony w § 8 oraz § 11 pkt 1 zakaz zabudowy w postaci budowy zakazu budowy budynków, wiat i budowli rolniczych, innych niż np. budowli rolniczych: płyt obornikowych, tuneli foliowych o wysokości do 4,0 m, dróg do gruntów rolnych wynika z ochrony przestrzeni i powstrzymania zabudowy. W powyższym zakresie Rada Gminy uznała, że rolniczy sposób zagospodarowania stanowi utrzymanie dotychczasowego charakteru zagospodarowania, a gospodarka rolna może być prowadzona na wiele sposobów niekoniecznie musi wiązać się z zabudową, co powoduje, że ustalony w planie zakaz ogranicza jedynie intensywność zagospodarowania.

Zdaniem Sądu kwestionowane ustalenia planu miejscowego nie zostały wystarczająco uzasadnione. W szczególności organ nie wykazał, aby tak daleko idące ograniczenie prawa własności jak całkowity zakaz nowej zabudowy (do tego bowiem sprowadzają się wprowadzone ograniczenia) było konieczne. Oczywiście elementem kształtowania zagospodarowania nieruchomości rolnych może być wyłączenie części nieruchomości rolnych spod zabudowy w celu pozostawienia ich wyłącznie pod uprawy, jednak nie może być zasadą dopuszczenie na nieruchomościach rolnych jedynie upraw bez dopuszczenia chociażby na części terenu enklaw, gdzie taka zabudowa byłaby dopuszczalna. Zakaz zabudowy na gruntach rolnych nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu. Czym innym jest bowiem zakaz wznoszenia budynków, a czym innym jakościowe ograniczenie możliwości zabudowy np. poprzez zakaz lokalizacji inwestycji mogących oddziaływać na środowisko oraz zakaz lokalizowania nowych przedsięwzięć związanych z określoną działalnością rolniczą.

Komentarz

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →