Czego nie może regulować statut gminy?

Stan faktyczny

W sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Miejskiej WSA w Poznaniu stwierdził nieważność wybranych postanowień Statutu, odnoszących się m.in. do uprawnień Przewodniczącego Rady oraz obowiązków Burmistrza.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem poszczególnych przepisów ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: SamGminU), omówionych poniżej.

Burmistrz Miasta Wągrowca, w odpowiedzi na skargę, przychylił się do argumentów i wniosków skargi.

W ocenie Burmistrza zakwestionowane przez Wojewodę przepisy stanowią przekroczenie przyznanej Radzie kompetencji prawodawczej w zakresie, w którym odnoszą się do kompetencji Przewodniczącego Rady, wykonywania mandatu radnego, zasad głosowania, kompetencji Komisji Rewizyjnej oraz obowiązków nakładanych na Burmistrza. Stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie objętym skargą pozwoli na doprowadzenie Statutu do zgodności z prawem.

Stanowisko NSA

W uwagach wstępnych NSA wskazał, że zgodnie z art. 3 SamGminU o ustroju gminy stanowi jej statut. Statut gminy określa organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy oraz podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 22 ust. 1 i ust. 2 SamGminU).

W myśl art. 169 ust. 4 Konstytucji RP organy stanowiące JST określają ustrój wewnętrzny tych jednostek „w granicach ustaw”. Upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne.

Statut daje się określić jako akt samoistny specyficznego rodzaju. Owa samoistność statutu przejawia się kompetencją samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju. Jednak statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem, że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością.

W statucie dozwolone jest uszczegółowienie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach bądź uzupełnienie kwestii, które w ustawach nie znalazły prawnych rozwiązań, o ile ustawa tworzy podstawę do takiej regulacji.

Sąd uznał skargę Wojewody za częściowo uzasadnioną.

Zasady wykonywania mandatu radnego

Zgodnie z treścią § 20 pkt 8 zaskarżonej uchwały „Przewodniczący Rady, a w przypadku jego nieobecności właściwy Wiceprzewodniczący, w szczególności: czuwa nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez Radnych ich mandatu”.

Żaden przepis SamGminU nie upoważnia rady gminy do ustanawiania norm postępowania w zakresie wykonywania mandatu radnego. W konsekwencji przyznawanie Przewodniczącemu Rady, a w przypadku jego nieobecności, Wiceprzewodniczącemu, kompetencji do jakiejkolwiek ingerencji w „warunki wykonywania przez Radnych ich mandatu” stanowi regulację statutową, która wykracza poza kompetencje prawodawcze organu stanowiącego gminy, opisane jako organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy organów gminy.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 SamGminU zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Z kolei wykonywanie mandatu radnego nie wyczerpuje się poprzez udział w pracach rady gminy. Radny ma obowiązek brać udział w pracach innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany, a ponadto ma prawo do pozyskiwania informacji, a także składania interpelacji i zapytań (art. 24 ust. 1- 7 SamGminU).

Reprezentowanie Rady na zewnątrz

Sąd podzielił stanowisko o konieczności stwierdzenia nieważności § 21 zaskarżonej uchwały. W treści wskazanej jednostki redakcyjnej postanowiono, że: „Rada, na wniosek Przewodniczącego, może upoważnić w drodze uchwały inną, niż Przewodniczący, osobę do reprezentowania jej na zewnątrz”.

Z treści art. 19 ust. 2 SamGminU wynika wprost, że zadania przewodniczącego mają charakter materialno-techniczny i obejmują wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Z mocy ustawy przewodniczący rady jest jej organem wewnętrznym i nie ma żadnych podstaw prawnych do formułowania stanowiska, że przewodniczący rady może reprezentować radę na zewnątrz. Rada jest organem kolegialnym. Ustawa nie przewiduje możliwości ustanawiania jednoosobowego reprezentanta do wyrażania woli całego organu. Sprzeczne z prawem jest zatem rozwiązanie statutowe, które przewiduje, że rada gminy, na wniosek przewodniczącego, mogłaby upoważnić inną osobę niż jej Przewodniczący do reprezentowania jej na zewnątrz.

Obowiązki pracowników urzędu

Wojewoda słusznie zażądał stwierdzenia nieważności zapisów zaskarżonej uchwały, w treści których wskazano, że: „Przewodniczący Rady może wezwać Sekretarza Miasta do udziału w sesjach Rady, a kierownicy jednostek organizacyjnych podlegających kontroli Rady mogą zostać zobowiązani do udziału w sesjach Rady”.

Rada gminy nie jest uprawniona do nakładania na pracowników urzędu gminy konkretnych obowiązków. Takie kompetencje posiada wyłącznie wójt/burmistrz/prezydent miasta. Zgodnie bowiem z treścią art. 33 ust. 2 SamGminU organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta w drodze zarządzenia. Sekretarz gminy, na którego rzecz nastąpiła dekoncentracja kompetencji kierownika urzędy zgodnie z art. 33 ust. 3 i 4 SamGminU, działa w imieniu organu, który powierzył mu prowadzenie określonych spraw.

Kompetencja przewodniczącego rady w zakresie podległości służbowej pracowników urzędu gminy została wyczerpująco unormowana w art. 21a SamGminU. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący rady gminy jedynie „w związku z realizacją swoich obowiązków” może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu gminy „wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych”. W tym przypadku przewodniczący rady gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym.

Dyscyplinowania radnych

Zasadne okazało się żądanie stwierdzenia nieważności § 31 ust. 5 w zakresie zwrotu „bez usprawiedliwienia”. W świetle treści wskazanej regulacji „Fakt przerwania obrad oraz imiona i nazwiska Radnych, którzy bez usprawiedliwienia opuścili obrady przed ich zakończeniem, odnotowuje się w protokole”.

Wojewoda słusznie wskazał, że powołana regulacja nosi znamiona dyscyplinowania radnych, co wkracza w materię związaną z pełnieniem mandatu radnego. W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności powołanego przepisu uzasadnia także i to, że w świetle jego literalnej treści w protokole odnotowuje się jedynie te przypadki, gdy radny opuścił obrady bez usprawiedliwiania. Takie zastrzeżenie nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Protokół obrad powinien bowiem odzwierciedlać stan faktyczny, czyli w protokole obrad winny zostać odnotowane także te przypadki, gdy radny opuścił obrady, a jego nieobecność została usprawiedliwiona.

Obowiązkowy udział Burmistrza

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, co do konieczności stwierdzenia nieważności w całości § 116 ust. 1 i ust. 2 Statutu. Zgodnie z treścią wskazanych postanowień Burmistrz uczestniczy w sesjach Rady, a Komisje Rady mogą żądać przybycia Burmistrza na posiedzenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za niezgodne z prawem uznaje się zobowiązywanie Burmistrza do osobistego stawiennictwa na każdej sesji rady gminy (por. wyrok NSA z 17.4.2014 r., II OSK 564/14, Legalis; a także wyroki WSA: z 12.12.2013 r., IV SA/Po 711/13, Legalis; z 30.10.2019 r., II SA/Op 270/19, Legalis; z 17.3.2021 r., II SA/Wa 39/21, Legalis).

Rozwiązanie przyjęte w § 116 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonego Statutu pozostaje w sprzeczności z ustawowym określeniem praw i obowiązków organów wykonawczych. Rada nie może sobie przyznać dodatkowych uprawnień mających wpływ na wykonywanie przez organ wykonawczy powierzonych mu ustawą obowiązków.

Komentarz

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →