Dokument wewnętrzny to też informacja publiczna

Stan faktyczny

R.S. wniósł do WSA w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego. Skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, nakazania organowi udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kwoty 5 000 zł. zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: PostAdmU) oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że złożył pismo do Dyrektora ZK o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii sprawozdań z wizytacji sędziego penitencjarnego z lat 2015 – 2020. Organ stwierdził, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, bowiem sprawozdanie jest dokumentem wewnętrznym opisującym i podsumowującym przeprowadzone postępowanie nadzorcze i nie posiada waloru oficjalności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektora ZK wniósł o jej oddalenie wskazując, że prawa i obowiązki skazanego, przebywającego w jednostce penitencjarnej, określają przepisy KKW. Zgodnie z art. 102 pkt 9 KKW skazany ma prawo do zapoznawania się z opiniami, sporządzonymi przez administrację zakładu karnego, stanowiącymi podstawę podejmowanych wobec niego decyzji. Ponadto, w myśl art. 102 pkt 10 KKW skazany ma prawo do składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawiania ich, w nieobecności innych osób, administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i RPO.

W ocenie Dyrektora sprawozdanie, o którym mowa powyżej, jest dokumentem wewnętrznym, opisującym i podsumowującym przeprowadzone postępowanie nadzorcze. Sprawozdanie nie posiada waloru oficjalności, więc jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych – informacje dotyczące dokumentów wewnętrznych nie stanowią informacji publicznej.

Stanowisko WSA

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora ZK w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wynikającej z wniosku skarżącego o udostępnienie kopii sprawozdań z wizytacji Zakładu Karnego przez Sędziego Penitencjarnego z lat 2015 – 2020.

We wstępnych uwagach Sąd wskazał, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie lub też podejmował uzasadnione prawnie czynności, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania wydaniem stosownego aktu lub nie podjęciem stosownej czynności. O bezczynności organu na gruncie ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: DostInfPubU) można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest wniesienie tejże skargi przez podmiot, od którego pochodzi wniosek oraz w sytuacji, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 DostInfPubU). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 DostInfPubU).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 DostInfPubU do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 1 ustawy z 9.4.2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 848; dalej: SłużbaWięzienU) Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w KKW zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Art. 7 pkt 3 SłużbaWięzienU stanowi, że organem Służby Więziennej jest dyrektor zakładu karnego. Zarazem, art. 8 ust. 1 pkt 3 SłużbaWięzienU stanowi, że jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są m.in. zakłady karne. Z art. 6 SłużbaWięzienU wynika natomiast, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. Zgodnie z art. 13 ust. 1 SłużbaWięzienU zakładem karnym kieruje dyrektor. Do zakresu działania dyrektora zakładu karnego należy w szczególności realizacja zadań wynikających z innych ustaw (art. 13 ust. 2 pkt 7 SłużbaWięzienU). Powyższe uregulowania prawne prowadzą do wniosku, że dyrektor zakładu karnego, jako jeden z organów Służby Więziennej, czyli formacji powołanej do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 DostInfPubU.

Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja stanowi informację publiczną WSA wskazał, że stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 DostInfPubU informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 DostInfPubU. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok NSA z 28.2.2013 r., I OSK 2904/12, Legalis; wyrok WSA w Rzeszowie z 17.1.2013 r., II SAB/Rz 48/12, Legalis). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 DostInfPubU. Użycie słów „w szczególności” w treści tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty.

Stosownie do art. 33 § 1 i 2 KKW, sędzia penitencjarny wizytuje zakłady karne, areszty śledcze oraz inne miejsca, w których przebywają osoby pozbawione wolności. Ma on prawo wstępu w każdym czasie, bez ograniczeń, do tych zakładów, aresztów i miejsc oraz poruszania się po ich terenie, przeglądania dokumentów i żądania wyjaśnień od administracji tych jednostek. Sędzia penitencjarny ma prawo przeprowadzania podczas nieobecności innych osób rozmów z osobami pozbawionymi wolności oraz badania ich wniosków, skarg i próśb. Sposób, zakres i tryb sprawowania nadzoru penitencjarnego został określony w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 26.8.2003 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu sprawowania nadzoru penitencjarnego (Dz.U z 2003 r. Nr 152, poz. 1496; dalej: NadzórPenitR). Z § 7 ust. 1 i 2 NadzórPenitR wynika, że sędzia penitencjarny sporządza sprawozdanie z przebiegu wizytacji w terminie 14 dni od jej zakończenia. Sprawozdanie przechowuje się we właściwym sądzie okręgowym lub wojskowym sądzie garnizonowym, jego odpis zaś przesyła, w terminie 14 dni od zakończenia wizytacji, dyrektorowi kontrolowanej jednostki, a w razie potrzeby również właściwemu organowi nadrzędnemu nad tą jednostką, w celu podjęcia stosownych czynności.

Wobec treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) DostInfPubU, który stanowi, że informację publiczną stanowią i podlegają udostępnieniu dane publiczne w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, poprzez dane publiczne, o jakich mowa w tym przepisie należy rozumieć informacje i dokumenty, których treść odnosi się do postępowań kontrolnych prowadzonych względem podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 DostInfPubU. W konsekwencji, treść sprawozdań z wizytacji zakładów karnych może stanowić przedmiot wniosku o udzielenie informacji publicznej co do samej zasady (tak: wyrok WSA w Lublinie z 25.11.2020 r., II SAB/Lu 80/20, wyrok WSA w Gdańsku z 14.10.2015 r., II SAB/Gd 295/15).

Ponadto Sąd wskazał, że sprawozdanie niewątpliwie posiada charakter dokumentu wewnętrznego, gdyż nie jest ono skierowane do podmiotów zewnętrznych. Jednakże nie można mieć wątpliwości, że jest to dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 DostInfPubU, ponieważ został wytworzony przez podmiot uprawniony (sędziego penitencjarnego, a więc funkcjonariusza publicznego) w ramach realizacji powierzonych mu zadań i służy do celów określonych w ustawie KKW (Rozdział V „Nadzór penitencjarny”). Dokumenty urzędowe zaś, nawet gdyby miały charakter wewnętrzny, nie są wyłączone z zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, a o ich udostępnieniu decyduje ich treść (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 13.5.2015 r., II SAB/Bd 27/15, Legalis).