Dokument wewnętrzny zasadniczo nie jest informacją publiczną

NSA rozpoznał skargę kasacyjną Prokuratora Krajowego od wyroku WSA w Warszawie z 19.2.2019 r., II SAB/Wa 573/18, Legalis, w sprawie ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga kasacyjna została oddalona. Wcześniej WSA zobowiązał Prokuratora Krajowego do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia.

W sprawie, w której zapadło omawiane orzeczenie, Stowarzyszenie wystąpiło do Prokuratury Krajowej o udostępnienie skanu pisma, o jakim mowa w artykule „Prokurator Krajowy wzywa śledczych do lekceważenia uchwały Sądu Najwyższego”, zamieszczonym na stronie internetowej portalu OKO.press. Wnioskodawca został poinformowany o tym, że pismo nie stanowi informacji publicznej, bowiem ma charakter wewnętrzny i nie podlega powszechnemu udostępnieniu. WSA w Warszawie uznał, że żądany przez Stowarzyszenie dokument nie może zostać uznany za dokument o charakterze wewnętrznym.

W uzasadnieniu wyroku wydanego przez NSA wskazano, że nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne).

NSA wskazał, że TK w wyroku z 13.11.2013 r., P 25/12, Legalis, stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od „dokumentów urzędowych”” w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU) odróżnia się zatem „dokumenty wewnętrzne” służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np.:

Pismo, którego dotyczył złożony w sprawie wniosek, stanowi informację publiczną. Przedmiotowe pismo niewątpliwie zostało wytworzone przez podmiot władzy publicznej, zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 DostInfPubU. Dotyczyło ono działalności organów władzy publicznej – Prokuratury.

Polecenie Prokuratora Krajowego nie ma charakteru wewnętrznego, nie dotyczy kwestii porządkujących organizację i prowadzenia postępowań prokuratorskich. Jego celem jest wskazanie jednolitego sposobu działania prokuratorów jako uczestników postępowań sądowych, w określonych skonfigurowaniach sądowo-procesowych. Niewątpliwie więc dotyczy zewnętrznej sfery działalności prokuratury, obejmującej aktywność ingerującą w sferę prawną pozostałych stron postępowań sądowych w ramach interakcji procesowych. Monitowana w skardze kasacyjnej okoliczność, iż sposób i tryb działania prokuratora w postępowaniu sądowym nie determinuje ostatecznych skutków prawnych, ponieważ te zależą od oceny i decyzji sądu, pozostaje irrelewantna z perspektywy ocen prawnych formułowanych na gruncie niniejszej sprawy. Istotne jest wyłącznie to, że działania te cechuje wpływ na sytuację prawną jednostek uczestniczących w postępowaniach sądowych z udziałem prokuratora. Jeżeli działania te wynikają z przyjętego paradygmatu, którego źródłem jest wiążące prokuratorów polecenie Prokuratora Krajowego, to polecenie to jako źródło danych pozwalających odtworzyć tryb działania prokuratury oraz sposób załatwiania przez nią spraw, podlega udostępnieniu jako informacja publiczna.

Jeżeli prokuratura jako organ władzy publicznej, do zadań którego należy ochrona praworządności, przyjmuje poprzez wiążące polecenie określony sposób interpretacji przepisów prawa, za którym idzie adekwatna do tej interpretacji formuła aktywności procesowej, to zgodnie z konstytucyjnym uprawnieniem proklamowanym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do informacji o treści takiego polecenia. Nie jest to bowiem informacja, która dotyczy wyłącznie wewnętrznej, organizacyjnej sfery działania prokuratury, lecz tego obszaru działalności prokuratury, w którym aktywne są również jednostki oraz inne podmioty publiczne (sądy). Niewątpliwie więc dotyczy spraw publicznych.

Kwestia zewnętrznego charakteru pisma ma znaczenie jedynie przy rozstrzyganiu o tym, czy pismo to jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 DostInfPubU. Należy potwierdzić, że zgodnie z powołanym przepisem „zewnętrzność” pisma, rozumiana jako skierowanie go do innego podmiotu lub złożenie do akt sprawy, stanowi cechę definicyjną dokumentu urzędowego. Nie oznacza to jednak, że każde pismo, które nie cechuje się tak rozumianą zewnętrznością, jest dokumentem wewnętrznym. Nieskierowanie pisma do podmiotu spoza struktur organizacyjnych jego autora dowodzi wyłącznie tego, że nie mamy do czynienia z dokumentem urzędowym. Nie przesądza zaś o tym, że nie jest ono nośnikiem informacji publicznej. O tym decyduje jego treść.

Orzeczenie NSA odnosi się do doniosłej praktycznie problematyki udostępnienia informacji publicznej w zakresie rodzaju dokumentów, których treść podlega udostępnienia w trybie przepisów DostInfPubU. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu DostInfPubU decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie jedynie rodzaj dokumentu. Na pewno nie można przyjąć takiego kryterium, że udostępnieniu podlegają jedynie dokumenty urzędowe czy kierowane na zewnątrz względem podmiotu, który jest wytwórcą dokumentu. Nie można także w sposób jednoznaczny wykluczyć, że nośnikiem informacji publicznej będzie w określonych okolicznościach tzw. dokument wewnętrzny.

NSA wskazał, że nie każdy dokument zawierający informację publiczną jest dokumentem urzędowym i nie każdy dokument niebędący dokumentem urzędowym jest dokumentem wewnętrznym. Dokument urzędowy jest wyłącznie jedną z form inkorporacji informacji publicznej. Dowodzi tego struktura treści art. 3 i art. 6 DostInfPubU, która dokumenty urzędowe traktuje jako jedną z form informacji publicznej – art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a DostInfPubU. Pismo Prokuratora Krajowego zawiera treść, która stanowi informację publiczną, a fakt, iż pismo to nie zostało skierowane do podmiotów spoza struktur prokuratury, nie może pozbawiać jej tego charakteru.

Adwokat Aneta Fornalik