Stan faktyczny
Stowarzyszenie W. zwróciło się do Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. (dalej: PWPW S.A.) o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, czy PWPW S.A. domagała się od Krajowego Biura Wyborczego, Ministra Aktywów Państwowych bądź innych organów centralnych odpowiedzialnych za organizację wyborów jakichkolwiek zwrotów i odszkodowań w związku z nieodbytymi wyborami prezydenckimi w maju 2020 r. W razie istnienia takich roszczeń wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie wszelkich pism (wniosków, żądań, wezwań do zapłaty, itd.), które PWPW S.A. wysłała do takich podmiotów, a zawierających wskazane roszczenia.
W odpowiedzi PWPW S.A. poinformowała, że złożyła wniosek w Krajowym Biurze Wyborczym o przyznanie rekompensaty, a szczegółowe informacje dostępne są na stronie Krajowego Biura Wyborczego. Natomiast w pozostałym zakresie PWPW S.A. odmówiła udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ograniczenie jawności wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU), czyli tajemnicę przedsiębiorcy. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że PWPW S.A. jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, zajmuje się nie tylko wytwarzaniem banknotów, ale jest również dostawcą całościowych systemów do zarządzania dokumentami publicznymi: od produkcji fizycznego dokumentu, poprzez zbieranie danych osobowych, ich przetwarzanie, personalizację i odsyłanie gotowych dokumentów do obywateli. Wyjaśniono, że podstawą klasyfikowania poszczególnych informacji jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa jest decyzja osoby tworzącej informację, w oparciu o własne kompetencje, a w firmie funkcjonuje „Wykaz kwalifikujący poszczególne informacje jako Tajemnica Przedsiębiorstwa”. W wykazie tym zostały umieszczone dane takie jak: ceny transakcyjne, poufne cenniki, dokumenty dotyczące negocjacji, listy klientów, podpisane umowy oraz złożone oferty, informacje o dostawcach, wewnętrzne dokumenty finansowe.
Zdaniem PWPW S.A. ujawnienie korespondencji wymienianej w trakcie negocjacji w sprawie rekompensaty, w szczególności zaś wniosku o jej udzielenie, nie tylko podważyłoby zaufanie, jakim darzą spółkę jej kontrahenci, ale utrudniłoby również prowadzenie negocjacji w przyszłości. Potencjalni dostawcy i odbiorcy usług oferowanych przez PWPW S.A. mogliby uzyskać wiedzę na temat kosztów oraz zysków związanych z projektami, w jakie angażuje się ta firma. Korespondencja tego rodzaju nie jest powszechnie dostępna w obrębie PWPW S.A., a poszczególnym pracownikom jest przekazywana zgodnie z zasadą „wiedzy koniecznej”.
Tajemnica przedsiębiorcy
Pojęcie „tajemnica przedsiębiorcy” nie zostało wyjaśnione w DostInfPubU, dlatego przy wykładni art. 5 ust. 2 DostInfPubU należy posłużyć się pojęciem pokrewnym „tajemnica przedsiębiorstwa”, zdefiniowanym w art. 11 ust. 2 ustawy z 16.4.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1233). Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Dla uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 DostInfPubU konieczne jest więc spełnienie dwóch wymogów. Wymóg formalny to wyrażenie woli utajnienia danych informacji, co przejawia się w formie czynności przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności danych, zaś aspekt materialny polega na tym, że zastrzeżenie powinno dotyczyć informacji posiadającej szeroko rozumianą wartość gospodarczą.
Orzeczenie WSA
WSA w Warszawie uwzględnił skargę Stowarzyszenia W. i uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że PWPW S.A. nie wykazała, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 DostInfPubU. Kluczowe znaczenie ma fakt, że regulacja ta, jako stanowiąca wyjątek od konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznych, nie może być interpretowana w sposób, który czyniłby z tej zasady fikcję. Niedopuszczalne jest zatem uznanie, że do objęcia danej informacji publicznej tajemnicą przedsiębiorstwa wystarczy arbitralne uznanie przedsiębiorcy. W ocenie Sądu PWPW S.A. bez jakiejkolwiek analizy i konkretnego odniesienia się do treści czy charakteru żądanych informacji przyjęła, że informacje będące przedmiotem wniosku zostały skutecznie zastrzeżone. Wyjaśnienia PWPW S.A. uznano za niewystarczające, nie wskazano w nich bowiem, jaką szczególną wartość gospodarczą posiada wniosek o rekompensatę, dlaczego jego ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorcę na szkodę. Nie wyjaśniono, kiedy w stosunku do tego dokumentu podjęto działania mające na celu zachowanie go w poufności, nie wiadomo też, czy na pracowników nałożono obowiązek zachowania w tajemnicy powyższego dokumentu, a jeżeli tak, to kiedy to uczyniono.
Stanowisko NSA
NSA oddalił skargę kasacyjną PWPW S.A. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne. Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną. Uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych odmowy. Nie jest natomiast wystarczające ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa czy też rozumianą w niektórych sytuacjach nieco szerzej – tajemnicę przedsiębiorcy (zob. wyrok NSA z 5.7.2013 r., I OSK 511/13, Legalis).
Zdaniem NSA, PWPW S.A. w uzasadnieniu decyzji nie wykazał, że informacje, których ujawnienia zażądano, takie jak wysłane do podmiotów odpowiedzialnych za przygotowanie tzw. wyborów kopertowych, m.in. wnioski, żądania, wezwania do zapłaty, posiadają dla tej firmy istotne znaczenie gospodarcze. Organ ogranicza się do wyjaśnienia, że podstawą objęcia tych informacji tajemnicą przedsiębiorcy jest decyzja osoby, która te dane wytworzyła i kierowała się bliżej niesprecyzowanym „kryterium szkody”. NSA podkreślił, że organ nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy i powinien szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej. Tymczasem z treści decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie wynikają argumenty pozwalające na uznanie, że ujawnienie żądanych informacji będzie miało wpływ na sytuację ekonomiczną PWPW S.A.
Wyrok NSA z 11.3.2025 r., III OSK 7741/21, Legalis
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
