Postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej
Wnioskiem z 19.5.2022 r. J.J. (dalej: Skarżący) zwrócił się do Ministra Finansów (dalej: Organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie m.in.:
- skanów aktów powołania na stanowiska: Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: KAS), Dyrektora KAS w 2022 r.;
- informacji o wysokości wynagrodzeń wypłaconych w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu poszczególnym osobom pracującym w Organie;
- treści umów o pracę radców prawnych zatrudnionych w Organie.
Organ, decyzją z 18.7.2022 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU) w zw. z art. 5 ust. 2 DostInfPubU, odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia treści umowy o pracę określającej indywidualne wynagrodzenie za pracę radców prawnych zatrudnionych w Organie. W uzasadnieniu Organ podniósł, że informacja o wynagrodzeniach pracowników Ministerstwa Finansów jest informacją o wydatkach pochodzących ze środków publicznych, a więc informacją o sprawach publicznych. Niemniej jednak, podanie wynagrodzenia zidentyfikowanych pracowników wykracza poza realizację celu ustawowego i narusza ich dobra prawnie chronione. Zadośćuczynienie żądaniu Skarżącego stanowiłoby zatem naruszenie prawa do prywatności i dóbr osobistych pracowników Ministerstwa Finansów. Organ podkreślił, że z art. 5 ust. 2 DostInfPubU, wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej jako jej dobro osobiste (art. 23 KC). Z prawa do prywatności wynika, że kwoty wynagrodzenia zidentyfikowanych pracowników niepełniących funkcji publicznej nie są informacjami jawnymi i dostęp do nich podlega ograniczeniu. W kontekście informacji o wynagrodzeniach radców prawnych zatrudnionych w Ministerstwie Finansów, Organ wskazał, że owszem są one w ramach informacji publicznych. Odbywa się to w postaci informacji o wynagrodzeniach na stanowiskach radców prawnych, na przykład minimalnych, średnich oraz maksymalnych wynagrodzeniach zasadniczych, czy najniższym oraz najwyższym mnożniku kwoty bazowej na tym stanowisku. Udostępnianie informacji o wynagrodzeniach radców prawnych w ww. sposób w optymalny sposób godzi dwie równoważne wartości konstytucyjne: prawo do informacji oraz prawo do prywatności.
Stanowisko Sądu I instancji
WSA w Warszawie, wyrokiem z 1.12.2022 r., II SA/Wa 1418/22, Legalis, oddalił skargę Skarżącego na decyzję Organu z 28.7.2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Organu z 18.7.2022 r., w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.
WSA w Warszawie podzielił stanowisko Organu, że informacja o wynagrodzeniu stanowi informację publiczną. Zgodził się również, że informacje w zakresie indywidualnego wynagrodzenia za pracę radców prawnych nie podlegają udostępnieniu. Realizacja żądania Skarżącego stanowiłaby naruszenie prawa do prywatności i dóbr osobistych pracowników Ministerstwa Finansów. WSA w Warszawie zgodził się z twierdzeniem Organu, że radcowie prawni wskazani w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej o ich indywidualnych wynagrodzeniach nie pełnią funkcji publicznych. Zgodnie z art. 4 ustawy z 6.7.1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 499; dalej: RadPrU) wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, w szczególności na udzielaniu porad i konsultacji prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed urzędami i sądami w charakterze pełnomocnika lub obrońcy. W związku z tym, nie można twierdzić, że radca prawny ma realny i konkretny wpływ na treść rozstrzygnięć władczych w imieniu Państwa. Kwoty zarobków radców prawnych nie są informacjami jawnymi, a wysokość zarobków stanowi dobro osobiste człowieka, którego ochronę gwarantują art. 23 KC i 24 KC.
Stanowisko NSA
W ocenie NSA stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej nie zasługiwało na aprobatę, a sama skarga – na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności NSA uznał, że Organ nie naruszył art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA. W ocenie NSA bowiem, zasadnie WSA w Warszawie uznał, że Organ podjął działania (czynności), mające na celu wyjaśnienie sprawy i na podstawie materiału zgromadzonego w związku ze złożonym wnioskiem ustalił, że tylko część informacji podlega udostępnieniu. Natomiast w zakresie informacji o wynagrodzeniu radców prawnych uznał, że informacja w tym zakresie podlega ograniczeniu i wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w której wskazał podstawę prawną.
Następnie NSA wskazał, że nieskuteczne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:
- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 DostInfPubU poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji;
- art. 5 ust. 2 DostInfPubU poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacje objęte wnioskiem są informacją, która podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz
- art. 4 RadPrU w zw. z art. 6 ust. 1 RadPrU i art. 14 RadPrU poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pomocy prawnej nie przemawia za posiadaniem przez radcę prawnego kompetencji decyzyjnych i uznaniem go za osobę pełniącą funkcje publiczne.
Jak podkreślił NSA, z treści ww. zarzutów wynika, że Skarżący na ich podstawie próbuje zakwestionować poczynione przez WSA w Warszawie ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Skarżący dostrzega bowiem wadliwości działania WSA w Warszawie w niewłaściwej ocenie, że radcowie prawni nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a przez to można wobec nich zastosować ograniczenie w udostępnieniu informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.
W tym kontekście NSA przypomniał, że dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie NSA niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 31.1.2013 r., I OSK 1171/12, Legalis). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (wyrok NSA z 29.1.2013 r. I OSK 2747/12, Legalis). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (wyrok NSA z 6.3.2013 r., II GSK 2328/11, Legalis). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny.
Rozstrzygnięcie NSA
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, NSA, w oparciu o art. 184 PostAdmU, oddalił skargę kasacyjną.
Wyrok NSA z 23.10.2024 r., III OSK 710/23, Legalis
Komentarz dla Legalis.pl
radca prawny Anna Sękowska, członek Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych
Swoistego rodzaju problemem orzekania w sprawach dostępu do informacji publicznej jest niedookreślone zdefiniowanie pojęcia informacji publicznej i sprawy publicznej. Powołany w ustawie katalog danych stanowiących informację publiczną ma charakter otwarty, co skutkuje rozbieżnościami w orzecznictwie. W ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w odmienny niż dotychczas sposób wyważył będące w kolizji prawo do informacji i prawo do prywatności w kontekście stanowiącego informację publiczną wynagrodzenia konkretnego pracownika, co należy ocenić pozytywnie. Oczywiście pytaniem pozostaje, czy takie stanowisko będzie znajdowało odzwierciedlenie w kolejnych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zacytowane fragmenty uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowią bowiem ocenę sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, nie odnosząc się do stanowiska merytorycznego NSA w kwestii kolizji prawa do informacji i prawa do prywatności oraz właściwej dostępowi do informacji publicznej specyfiki pełnienia funkcji publicznych.
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
