Informacja publiczna – wyjaśnienie pojęć

Uwagi ogólne

WSA we Wrocławiu rozpoznał sprawę ze skargi na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Stan faktyczny sprawy ma mniejsze znaczenie – kluczowe są uniwersalne uwagi Sądu co do poszczególnych instytucji ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.; dalej: DostInfPubU).

Spór między stronami w badanej sprawie koncentrował się na 3 płaszczyznach, a mianowicie:

1. dotyczy zaistnienia przesłanek wyłączających (ograniczających) udostępnienie informacji publicznej,
2. dotyczy zasadności wzywania przez organ do wykazanie celu w jakim wnioskodawca żąda informacji,
3. zastosowanej przez organ konstrukcji nadużycia prawa do informacji publicznej.

Osoba pełniąca funkcje publiczne

Zgodność art. 5 ust. 2 DostInfPubU w zakresie ograniczenia prawa do prywatności z uregulowaniami konstytucyjnymi była już przedmiotem orzekania TK, który w wyroku z 20.3.2006 r., K 17/05, Legalis orzekł, że art. 5 ust. 2 zd. 2 DostInfPubU jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził m.in., że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.)), może podlegać ograniczeniom, które co do zasady mogą znajdować usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym. Osoby wykonujące takie funkcje muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferę ich prywatności niż w wypadku innych osób.

W kontekście analizowanego przepisu art. 5 ust. 2 zd. 2 DostInfPubU oraz stanowiska organu zaprezentowanego w rozpoznawanej sprawie, konieczne jest rozważenie, czy radca prawny jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Zarówno w DostInfPubU, jak i w polskim porządku prawnym nie sformułowano definicji pojęcia „osoby pełniącej funkcje publiczne”. Niewątpliwie osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 3 KK, ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 DostInfPubU należy rozumieć znacznie szerzej.

Osoba pełniąca funkcje publiczne, a osoba publiczna

We wspomnianym wyżej wyroku TK zwrócił również uwagę na rozróżnienie pojęć „osoba pełniąca funkcje publiczne” i „osoba publiczna”. Według TK pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne obejmuje osoby, które są związane formalnymi więziami z instytucją (organem władzy publicznej). Osobom tym przysługuje wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, lub – innymi słowy – o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób albo łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Zasadniczym kryterium jest to, że informacja powinna być związana z działalnością publiczną. W związku z tym osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa.

Ocena tego czy radca prawny zajmujący się obsługą prawną szkoły jest osobą pełniącą funkcję publiczną powinna być dokonana przede wszystkim w świetle regulacji jaką stanowi ustawa z 26.7.1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 75; dalej: RadPrU), która w art. 6 RadPrU normuje wykonywanie zawodu radcy prawnego. Zgodnie z art. 14 RadPrU radca prawny prowadzi samodzielnie sprawy przed organami orzekającymi, dbając o należyte wykorzystanie przewidzianych przez prawo środków dla ochrony uzasadnionych interesów jednostki organizacyjnej. Jednocześnie art. 13 RadPrU normuje niezależność radcy prawnego, stanowiąc, że nie jest on związany poleceniem co do treści opinii prawnej. Radca prawny podczas i w związku z wykonywaniem czynności zawodowych korzysta z ochrony prawnej przysługującej sędziemu i prokuratorowi, o czym stanowi art. 12 ust. 1 RadPrU.

Zdaniem Sądu należy stwierdzić, że czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywane przez radcę prawnego – bez względu na to czy w ramach umowy o pracę czy ramach umowy zlecenia – w placówce oświaty prowadzonej przez samorząd terytorialny, nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych.

W ocenie Sądu, zakres uprawnień i kompetencji przysługujących radcom prawnym zatrudnionym do obsługi prawnej w szkole podstawowej wykonującej zadania publiczne w zakresie oświaty i nauki, ma niewątpliwie wpływ nie tylko na organizacje pracy tej szkoły, ale również na kształtowanie treści wyznaczonych jej zadań. Świadcząc bowiem pomoc prawną na rzecz określonej jednostki, radca prawny ma istotny i realny wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu, odnoszącymi się do sfery publicznej, co uzasadnia uznanie go za osobę pełniącą funkcję publiczną.

Anonimizacja

Ograniczenie prawa dostępu, o którym stanowi art. 5 DostInfPubU może przybrać formę inną niż wyłącznie odmowa udostępnienia. Żaden z przepisów DostInfPubU nie nakazuje wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji publicznej, zaś udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez podmiot zobowiązany w bezczynności. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, stąd anonimizacja – jako zabieg techniczny umożliwiający udostępnienie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, których udostępnienie byłoby nieuprawnione wydaje się środkiem najbardziej adekwatnym i właściwym.

W związku z tym podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że konieczność dokonania anonimizacji nie może być jednak utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Przewidziane w art. 5 ust. 2 DostInfPubU ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet w sytuacji, gdy dokumenty zawierają takie właśnie dane, mogą one zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej.

W ślad za tym uznać, że anonimizacja danych osobowych przez wzgląd na ich ochronę danych osobowych i prywatność jednostki jest dopuszczalna, a w sytuacji, gdy informacja udostępniana jest na wniosek, zanonimizowanie danych co do zasady nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak i udostępnienie zanonimizowanej informacji nie uzasadnia zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Takie działanie zobowiązanego nie jest co do zasady identyfikowane ani z przetworzeniem informacji publicznej, ani z udostępnieniem innej niż żądana informacja publiczna. Dla podmiotu zobowiązanego wykreślenie danych osobowych nie jest zmianą o charakterze jakościowym, prowadzącą do powstania nowej informacji, lecz zwykłym zabiegiem technicznym związanym z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej

Przechodząc do zastosowanej przez organy obu instancji konstrukcji nadużycia prawa, przypomnieć należy, że głównym celem przepisów DostInfPubU jest społeczna kontrola władzy publicznej. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje pogląd dopuszczający możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, definiujący owo nadużycie jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów. Jeśli natomiast rzeczywistą intencją wystąpienia z wnioskiem informacyjnym są inne względy, to nie zasługują one na aprobatę, albowiem w takim przypadku stanowią one przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej.

W związku z tym zaakceptować należy stanowisko organów, wedle którego celem DostInfPubU nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Niewątpliwie treść oraz duża ilość wniosków składanych przez tę samą osobę może wskazywać na to, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, wykorzystuje tę instytucję do osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, a wnioski przez niego składane nie prowadzą do poprawy funkcjonowania danego organu, wręcz przeciwnie, godzą w realizację jego ustawowych zadań.

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →