Stan faktyczny
Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) wszczął w „M.” S.A. kontrolę obejmującą przestrzeganie przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska. „M.” S.A. wniosła sprzeciw wskazując, że dozwolony czas trwania wszystkich kontroli jej działalności przez WIOŚ w jednym roku kalendarzowym został przekroczony. Zgodnie z art. 55 ust. 1 PrPrzed, czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać, w zależności od skali działalności danego przedsiębiorcy, od 6 do 48 dni roboczych. W odniesieniu do „M.” S.A. maksymalny czas trwania kontroli to 48 dni. Organ orzekł jednak o kontynuowaniu czynności kontrolnych twierdząc, że przy obliczaniu czasu trwania kontroli w rozumieniu art. 55 ust. 1 pkt 4 PrPrzed należy uwzględnić jedynie te dni, w których czynności kontrolne były faktycznie przeprowadzone u przedsiębiorcy. „M.” S.A. wniosła zażalenie na to postanowienie dowodząc, że ustalenie czasu kontroli powinno polegać na zliczeniu wszystkich kolejnych dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli do chwili podpisania protokołu kontroli.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) oddalił zażalenie podzielając stanowisko organu I instancji, że pod pojęciem „dni roboczych” należy rozumieć wyłącznie dni, w których pracownicy organu rzeczywiście wykonywali czynności kontrolne w siedzibie przedsiębiorcy lub miejscu przechowywania jego dokumentacji rachunkowej dotyczącej kontrolowanego okresu. Jak wyjaśniono art. 55 ust. 1 pkt 4 PrPrzed ma chronić przedsiębiorców przed dezorganizowaniem działalności firmy. Natomiast czynności wykonywane w siedzibie organu kontrolującego, np. analiza dokumentów czy sporządzenie protokołu kontroli, nie są uciążliwe dla przedsiębiorcy. W rezultacie czasu przeznaczonego na ich realizację nie wlicza się przy ustalaniu limitów dni trwania kontroli. Na podstawie analizy akt sprawy GIOŚ ustalił, że WIOŚ na kontrole planowe z zawiadomieniem, które były faktycznie prowadzone w „M.” S.A. w 2021 r. do dnia wydania postanowienia organu I instancji, przeznaczył 13 dni roboczych.
Postępowanie przed WSA
WSA w Warszawie oddalił skargę „M.” S.A. na postanowienie GIOŚ. Zdaniem Sądu I instancji, dla prawidłowej interpretacji spornego przepisu konieczne jest posłużenie się wykładnią systemową wewnętrzną, uwzględniającą treść i znaczenie art. 51 PrPrzed. W regulacji tej jako zasadę ustanowiono przeprowadzanie kontroli w siedzibie kontrolowanego lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez kontrolowanego. Kontrola lub poszczególne czynności kontrolne, za zgodą kontrolowanego, mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu kontroli, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli. Za zgodą przedsiębiorcy kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzone w sposób zdalny. W ocenie Sądu, czas kontroli liczony w dniach roboczych należy odnosić jedynie do kontroli w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, czyli do tych czynności organów kontroli, które przeprowadzane są u przedsiębiorcy, w jego siedzibie lub we wskazanym przez niego miejscu (zob. wyrok NSA z 6.9.2018 r., II FSK 385/18, Legalis). Tak liczony czas trwania kontroli organu I instancji u skarżącej nie przekroczył 48 dni roboczych.
Nie można ograniczać się do wykładni językowej
NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienie GIOŚ. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej. Reguła wykładni clara non sunt interpretanda, w myśl której przepis jasny nie wymaga wykładni, budzi coraz więcej kontrowersji. W orzecznictwie TK, SN i NSA coraz częściej podkreśla się, że jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie. Może być tak, że przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast analizowany w związku z innymi regulacjami staje się wątpliwy (zob. uchwała NSA z 10.12.2009 r., I OPS 8/09, Legalis).
Pojęcie kontroli
W ocenie NSA wykładnia językowa art. 55 ust. 1 pkt 4 PrPrzed potwierdza stanowisko przyjęte przez organy. Z treści przepisu wynika, że wskazany tam czas nie dotyczy jednej kontroli w ciągu roku, a wszystkich kontroli organu, które nie muszą przecież następować bezpośrednio po sobie. Budowa tego przepisu nie wskazuje też na to, że muszą to być kolejno następujące po sobie dni robocze. NSA uznał, że w celu wyjaśnienia treści analizowanego przepisu konieczne jest zastosowanie wykładni systemowej. Wbrew jednak stanowisku WSA w Warszawie wykładnia ta nie pozwala na wyróżnienie kontroli „w ścisłym rozumieniu tego pojęcia”. Ustawodawca w przepisach PrPrzed odnoszących się do kontroli nie dzieli tej kontroli na kontrolę ścisłą i kontrolę pozostałą.
Co więcej przyjęcie, że wykładnia systemowa art. 55 ust. 1 pkt 4 PrPrzed ogranicza i nakazuje liczenie terminu określonego w tym przepisie jedynie do kontroli przeprowadzonych w siedzibie kontrolowanego przedsiębiorcy, pozostaje w sprzeczności z art. 56 ust. 1 i 2 PrPrzed. Ustawodawca w tym przepisie daje bowiem organom możliwość przerwania kontroli w sytuacji konieczności przeprowadzenia badań próbki lub próbki kontrolnej, jeżeli jedyną czynnością kontrolną po otrzymaniu wyniku badań próbki będzie sporządzenie protokołu kontroli. Podzielenie wykładni przyjętej przez Sąd I instancji oznaczałoby zatem, że art. 56 ust. 1 i 2 PrPrzed jest bezprzedmiotowy.
W razie niejasności decyduje cel przepisu
NSA wskazał, że celem wprowadzenia art. 55 ust. 1 pkt 4 PrPrzed była ochrona przedsiębiorcy przed niekończącymi się, permanentnymi kontrolami zakłócającymi prowadzoną przez niego działalność gospodarczą. Wbrew twierdzeniom WSA w Warszawie, nie tylko czynności podejmowane w siedzibie przedsiębiorcy lub miejscu wykonywania przez niego działalności gospodarczej, mogą utrudniać prowadzenie funkcjonowanie przedsiębiorcy. Chodzi nie tylko o umożliwienie przedsiębiorcy prowadzenia działalności gospodarczej, ale także o niestwarzanie przeszkód w jej prowadzeniu chociażby w postaci ograniczenia dostępu do prowadzonej przez przedsiębiorcę dokumentacji i posiadanych rzeczy.
Zgodnie z mającym zastosowanie w tej sprawie art. 9 ustawy z 20.7.1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2024. poz. 425), przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor uprawniony jest między innymi do wstępu przez całą dobę wraz z niezbędnym sprzętem nie tylko na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza i do środków transportu, ale także na teren niezwiązany z prowadzeniem działalności gospodarczej. Inspektor uprawniony jest także do żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego przy jednoczesnym pouczeniu ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o której mowa w Kodeksie karnym. Działania te bez wątpienia mają wpływ na funkcjonowanie kontrolowanego przedsiębiorcy.
W rezultacie NSA stwierdził, że wykładnia systemowa i celowościowa prowadzą do wniosku, iż między dniem rozpoczęcia kontroli podatkowej a dniem jej zakończenia nie mogło upłynąć więcej niż 48 następujących po sobie dni roboczych, a nie tylko tych dni roboczych, w których czynności kontrolne prowadzone były w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej.
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
