Lekceważenie sytuacji epidemicznej
Decyzją z 10.4.2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. nałożył na O.Ł. G. administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. za naruszenie zakazu zgromadzeń, o którym mowa w § 14 ust. 1 OgrEpidemiiR20(1). Organ wskazał, że w związku z epidemią koronawirusa został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii. Stosownie do § 14 ust. 1 OgrEpidemiiR20(1) w okresie od 1.4.2020 r. do 11.4.2020 r. zakazano organizowania zgromadzeń. Organ wyjaśnił, że powodem wymierzenia kary było uczestnictwo strony w zdarzeniu, do którego doszło 4.4.2020 r. o godz. 1:10 w nocy na terenie ogródków działkowych ROD w G. i które zostało opisane w przekazanej organowi notatce urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji. Pomimo zakazu zgromadzeń obowiązującego w dacie zdarzenia, funkcjonariusze Policji stwierdzili, że we wskazanym wyżej czasie i miejscu strona przebywała w jednym z domków na terenie ogródków działkowych w grupie 8 osób. Wszystkie osoby znajdujące się w domku siedziały obok siebie w odległości mniejszej niż 2 metry, rozmawiały głośno między sobą i słuchały głośnej muzyki. Ponadto w treści notatki urzędowej wskazano, że strona miała lekceważący stosunek do panującej sytuacji epidemicznej.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając sprawę ze skargi O.Ł. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.
Z uzasadnienia Sądu
Zgodnie z art. 31 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP każdy jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych, zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji RP. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone.
W myśl art. 57 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa.
Ograniczenie zgromadzeń tylko ustawowo
Niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na organ stanowienia przepisów, ograniczających wolności i prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie ustawa może określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Jednocześnie tylko unormowania, które nie ograniczają konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane zatem przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.
Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W literaturze oraz orzecznictwie podkreśla się, że jednym z konstytucyjnych wymogów jest „szczegółowość upoważnienia zawartego w ustawie” pod kątem podmiotowym, przedmiotowym i treściowym. W konsekwencji zauważa się, że rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej ogólnie) unormowane w samej ustawie. Nie mogą natomiast regulować spraw, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy.
Tymczasem ani w art. 46a, ani w art. 46b ZapobChoróbU, stanowiących podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów OgrEpidemiiR20(1), nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w tym zakazu zgromadzeń ludności.
Jednocześnie też wymaga zaznaczenia, że jeśli ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień.
Omawiane OgrEpidemiiR20(1) nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego, zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem żadnych wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w omawianym rozporządzeniu. Sformułowania: „mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań”, „uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego” (art. 46a ZapobChoróbU) nie spełniają wymogu omawianych wytycznych. Z kolei art. 46b ZapobChoróbU odsyła jedynie do określonego zakresu ograniczeń, nie obejmując warunków ich wprowadzenia.
Zauważyć ponadto należy, że w art. 46b ust. 1 ZapobChoróbU wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a ZapobChoróbU, można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 ZapobChoróbU. Tymczasem w art. 46 ust. 4 pkt 4 ZapobChoróbU, który dotyczy organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, nie ma mowy o ograniczeniach, obowiązkach i nakazach, a o zakazie organizowania widowisk i zgromadzeń.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzenia wobec tego wymaga, że w dacie przedmiotowego zdarzenia (4.4.2020 r.) nie istniała podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której wynikałoby, że obywatel nie może uczestniczyć w zgromadzeniu.
Całość ograniczenia (związanego z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19) zawarto w rozporządzeniu. Wywiedzenie takiej możliwości byłoby możliwe jedynie w przypadku ogłoszenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej.
W tej sytuacji zakaz zgromadzeń nie mógł być uregulowany wyłącznie w rozporządzeniu.
Przepis § 14 ust. 1 OgrEpidemiiR20(1) zakazujący organizowania zgromadzeń, ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP i delegacją ustawową. Wynika to z tego, że wyłącznie ustawa może określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Słusznie uznał zatem WSA w Gdańsku, że OgrEpidemiiR20(1) nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego, zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem żadnych wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w omawianym rozporządzeniu.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał, że do wyłączności ustawy należą sprawy o istotnym znaczeniu z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. Akty wykonawcze regulować powinny natomiast zasadniczo kwestie o charakterze technicznym, funkcjonalnie uzupełniając ustawę. Przekazane mogą być do unormowania w drodze rozporządzania wyłącznie sprawy niemające istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji tych praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy udzielającej upoważnienia (tak np. wyrok TK z 5.12.2007 r., K 36/06, Legalis). Tym samym tryb wprowadzenia analizowanej regulacji naruszył podstawowe standardy konstytucyjne. W tej sytuacji, stosując konstytucyjną zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji RP oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), Sąd słusznie odmówił zastosowania § 14 OgrEpidemiiR20(1).
