Kaskadowe pozbawienie odcinka drogi dotychczasowej kategorii

Opis okoliczności faktycznych

Uchwała Rady Powiatu w Prudniku w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej została podjęta na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 107; dalej: SamPowiatU) oraz art. 10 ust. 1-2 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320; dalej: DrPublU). Z treści § 1 uchwały wynika, że Rada Powiatu pozbawiła kategorii dróg powiatowych drogę powiatową nr 1612 o przebiegu określonym w załączniku graficznym do uchwały. W uzasadnieniu do projektu uchwały opisano m.in. sposób przekazania drogi. Powiat Prudnicki nabył nieruchomości zajęte pod drogę wojewódzką nr 27612, a od 23.4.2003 r. jest to droga powiatowa nr 1612. Wskazano także, że materialnoprawną podstawę podjęcia uchwały stanowił art. 10 ust. 5c DrPublU.

Stanowisko Skarżącego

W skardze na uchwałę Gmina domagał się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zarzuciła istotne naruszenie prawa, w szczególności podjęcie uchwały na podstawie art. 10 ust. 5c DrPublU w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania. Dodatkowo wskazała, że kwestionowana uchwała narusza art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 DrPublU, ponieważ organ nie wykazał, iż objęty uchwałą odcinek drogi przestał spełniać wymagania uznania drogi za drogę powiatową oraz przyjęcie, iż mieści się ona w opisie drogi gminnej.

W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że został naruszony jej interes prawny poprzez arbitralne narzucenie, wskutek tzw. dekategoryzacji drogi, własności drogi powiatowej, co nakłada na Gminę szereg obowiązków organizacyjnych oraz obciążeń finansowych. Skarżąca zwróciła również uwagę, że przepisy ustalające zasadę kaskadowego przekazywania dróg zaczęły obowiązywać od 9.7.2015 r. Natomiast kwestionowana uchwała dotyczy stanu zaistniałego przed wejściem tych przepisów w życie, kiedy nie istniała możliwość kaskadowego przekazywania dróg. Reasumując, Gmina wskazała, że skoro procedura dekategoryzacji zaczęła obowiązywać 9.7.2015 r., to nie jest dopuszczalne zastosowanie tego trybu w oparciu o stany faktyczne i prawne zaistniałe przed tą datą. Poza tym z uzasadnienia do projektu uchwały wynika, że droga powiatowa nie została na rzecz Powiatu przekazana, a Powiat nabył drogę na podstawie decyzji Wojewody. Organ nie wykazał również, że objęty uchwałą odcinek drogi przestał spełniać wymagania dla drogi powiatowej zgodnie z art. 6a DrPublU oraz odpowiada ustawowej definicji drogi gminnej z art. 7 ust. 1 DrPublU.

Stanowisko WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, uznając zasadność skargi. Przystępując do kontroli legalności, Sąd zauważył, że zasadnicza istota sporu ma charakter prawny, tj. dotyczy kwestii, czy regulacja art. 10 ust. 5c DrPublU obejmuje odcinki dróg powiatowych, które nie zostały uprzednio przekazane powiatowi w trybie art. 10 ust. 5 do 5b DrPublU. Rozstrzygając ten spór, Sąd dokonał w pierwszej kolejności analizy regulacji prawnej obowiązującej w sprawie.

Niewątpliwie art. 10 DrPublU – regulujący zagadnienie pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii – stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1 do 3 DrPublU, w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 5 i nast. DrPublU. Są to przepisy regulujące tzw. „kaskadowe” przekazywanie dróg i stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1–3 DrPublU regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Z charakteru regulacji wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa miejscowego, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka tej drogi, na podstawie art. 10 ust. 5c DrPublU, wymaga spełnienia określonego w ustawie trybu i przesłanek. Warunkiem sine qua non dokonania zmiany kategorii dróg, w opisanym powyżej trybie, jest wybudowanie nowej drogi krajowej oddanej do użytkowania, zastępującej odcinek dotychczasowy. Dotychczasowy odcinek zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej ex lege. Dopiero taki stan może uruchomić dalszy „kaskadowy” mechanizm przekazywania dróg. W ocenie WSA, organ stanowiący powiatu, stosując delegację z art. 10 ust. 5c DrPublU, nie ma swobody w „kaskadowym” pozbawieniu danego odcinka drogi dotychczasowo kategorii powiatowej. W zakresie swojego władztwa jest ograniczony nie tylko wymogami wskazanymi w art. 10 ust. 5c DrPublU, ale także jest uzależniony od uprzedniej dekategoryzacji tego odcinka jako drogi krajowej, w wyniku wybudowania nowej drogi i jego przekazania przez sejmik województwa. Nie może więc w trybie „kaskadowym” przekazać gminie dowolnego odcinka drogi powiatowej, nawet jeśli spełnia on przesłanki przekazania z art. 10 ust. 5c DrPublU, ale tylko taki, który przekazano powiatowi w trybie „kaskadowym” uregulowanym w art. 10 ust. 5-5b DrPublU. Dopiero wówczas aktualizuje się kompetencja stanowiąca rady powiatu.

Dokonując kontroli przedmiotowej uchwały, obowiązkiem Sądu było zatem stwierdzenie, czy zaskarżona uchwała nie zapadła z naruszeniem powołanych powyżej przepisów prawa regulujących przesłanki i tryb wprowadzania zmian w kategoryzacji dróg publicznych w trybie tzw. „kaskadowego” przekazywania dróg. To, czy uchwała rady powiatu spełnia opisane wyżej wymogi DrPublU, powinno wynikać z treści uzasadnienia uchwały. Brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia. Brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała nie ma wymaganego prawem uzasadnienia. Jednak uzasadnienie do jej projektu zostało zamieszczone w BIP. Także w odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów i wyjaśnił swoje motywy w zakresie istoty sporu. Organ dostatecznie wyjaśnił, że droga objęta zaskarżoną uchwałą została zaliczona do kategorii drogi powiatowej z dniem 1.1.1999 r. Nastąpiło to na podstawie art. 103 ust. 3 w związku z art. 103 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawy reformujące administrację publiczną z 13.10.1998 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 15.12.1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. Bezspornym i przyznanym jest, że w wykazach dróg krajowych i wojewódzkich określonych rozporządzeniem Rady Ministrów droga będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały nie została ujęta. Zatem zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy wprowadzającej droga ta stała się drogą powiatową dnia 1.1.1999 r. W sprawie nie ziściły się zatem warunki do „kaskadowego” przekazania drogi powiatowej na podstawie art. 10 ust. 5c DrPublU.

Komentarz

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →