Stan faktyczny
WSA rozpoznał skargę na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii (dalej: PLW) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązał PLW do udzielenia informacji w zakresie pkt 2, w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Stwierdził także, że bezczynność, której dopuścił się PLW nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W sprawie skarżąca zwróciła się do PLW o udostępnienie, w trybie dostępu do informacji publicznej następujących informacji:
- wysokości wynagrodzenia PLW i Głównego Księgowego;
- skanu listy obecności PLW oraz Głównego Księgowego za ostatni miesiąc;
- kierunku studiów ukończonych przez PLW oraz Głównego Księgowego wraz z nazwą szkoły wyższej;
- ilości nagród i premii przyznanych PLW oraz Głównemu Księgowemu w określonym we wniosku okresie.
W piśmie zatytułowanym „Informacja odpowiedź na wniosek o informację publiczną” organ przedstawił żądane informacje, ale w odniesieniu do pkt 2 wskazał, że informacje zawarte w listach obecności stanowią dane osobowe szczególnych kategorii, które podlegają wyjątkowej ochronie i nie są ogólnodostępne.
Skarżąca w skardze do WSA (w zakresie pkt 2 pisma) zarzuciła organowi nierozpoznanie jej wniosku.
Organ wniósł o oddalenie skargi.
Stanowisko WSA
Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
Z przepisów ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej: DostInfPubU) wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 DostInfPubU albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 DostInfPubU i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 DostInfPubU, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przepis art. 16 ust. 1 DostInfPubU ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu.
W konsekwencji, w określonych przypadkach na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach:
- informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej;
- podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej;
- zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 DostInfPubU;
- informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium.
Na gruncie DostInfPubU o bezczynności można mówić, jeżeli wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie i terminach określonych w DostInfPubU.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie PLW dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie udostępnienia list obecności PLW oraz Głównego Księgowego, a na taką ocenę wpływ miał zarówno charakter żądanej informacji, jak i sposób ustosunkowania się organu do wniosku skarżącej w tym zakresie.
Informacja w postaci list obecności PLW oraz Głównego Księgowego tego organu niewątpliwie stanowi informację publiczną i winna podlegać udostępnieniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ulega bowiem wątpliwości, że lista obecności pracownika organu administracji publicznej stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy organizacji pracy w tym organie oraz służy weryfikacji sposobu, w jaki pracownik wywiązuje się ze swoich obowiązków w tym zakresie. Ujawnianie takich danych uzasadnione jest wymogiem bezwzględnej transparentności zasad funkcjonowania i organizacji pracy w organach administracji.
Uznanie przez organ, że żądana informacja stanowi informację publiczną nie powoduje automatycznego jej udostępnienia, ale wymaga zweryfikowania przesłanek ograniczających dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 DostInfPubU, a celem postępowania o udostępnienie informacji dotyczących osób fizycznych jest wyjaśnienie, czy osoby te pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 DostInfPubU. Wówczas bowiem ograniczenia dostępności informacji nie mają zastosowania. Zastosowanie art. 5 ust. 2 DostInfPubU i odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy musi przybrać formę decyzji administracyjnej, stosowanie do regulacji art. 16 ust. 1 DostInfPubU.
Odpowiedzi udzielonej na wniosek skarżącej odnośnie żądania zawartego w pkt 2 wniosku nie można uznać za zgodne z DostInfPubU załatwienie sprawy, które zwalniałoby organ z zarzutu bezczynności w tym zakresie.
Forma odmowy udostępnienia informacji
W ocenie Sądu, treść odpowiedzi organu na żądanie pkt 2 wniosku nie stanowi rozstrzygnięcia będącego elementem składowym decyzji administracyjnej, a tym samym nie konstytuuje odmowy udostępnienia żądanych informacji w formie decyzji. Odpowiedź ta bowiem pozbawiona jest charakteru zindywidualizowanego, odnoszącego się do konkretnego wnioskodawcy, a opiera się o argument braku ogólnodostępności danych. W istocie, informacje zawarte w odpowiedzi organu odnośnie list obecności nie stanowią rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącej, a raczej ogólne uwagi odnośnie charakteru danych objętych wnioskiem. W odpowiedzi tej nie sprecyzowano ani wyraźnego rozstrzygnięcia żądania (takiego jak „odmawia” udostępnienia), ani jego uzasadnienia. Nie zawarto w niej również pouczenia o prawie zaskarżenia, co w przypadku uznania odpowiedzi za decyzję odmowną pozbawiłoby skarżącą gwarancji procesowych przysługujących stronie.
To powoduje, że pisemna odpowiedź organu na wniosek skarżącej, przybrała w odniesieniu do wszystkich żądań wniosku, charakter czynności materialno-technicznej udostępnienia danych żądanych w pkt 1, 3 i 4 wniosku, a ogólną informację odnośnie pkt 2 wniosku. O ile odpowiedź na zapytania z pkt 1, 3 i 4 wniosku należało zaakceptować jako zgodną z wymogami DostInfPubU, o tyle odpowiedź na żądanie pkt 2 takich standardów nie spełniła. Odmowa udostępnienia informacji mających charakter publiczny winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, spełniającej wymogi art. 107 § 1 i § 3 KPA.
Rażąca forma bezczynności
Sąd stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się Powiatowy Lekarz Weterynarii w niniejszej sprawie, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do „normalnego” naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd, zgodnie z którym orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Tymczasem dokonując oceny, czy z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie Sąd doszedł do wniosku, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, że nie można przypisać organowi celowej bezczynności (złej woli). Wskazać bowiem należy, że zachowując ustawowy 14-dniowy termin organ ustosunkował się do wniosku skarżącej w zakresie każdego z czterech punktów tego wniosku i udostępnił informacje żądane w punktach 1, 3 i 4. Natomiast nieudzielenie informacji wnioskowanej w pkt 2 wiązało się z mylnym przekonaniem organu o charakterze żądanych danych.
Omawiane orzeczenie to kolejne orzeczenie, w którym wprost wskazano jaki rodzaj informacji jest informacją publiczną. Ponadto Sąd odniósł się do formy prawnej odmowy udzielenie informacji publicznej: jeżeli jakieś dane są informacją publiczną, ale ze względów wynikających z ustawy (i tak przyjętych przez organ) nie podlegają udostępnieniu, to rozstrzygnięcie to musi przybrać formę decyzji, a nie zwykłego pisma. Dotyczy to także sytuacji, gdy wniosek o dostęp do informacji publicznej w pozostałej części jest rozpoznany poprzez materialno-techniczne udostępnienie informacji.
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
