Postępowanie administracyjne
W trakcie kontroli sanitarnej dokonanej w kwietniu 2020 r. ustalono, że pomimo wywieszonej na drzwiach informacji o zamknięciu do odwołania, w zakładzie fryzjerskim świadczono usługi. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. wymierzył właścicielowi zakładu karę pieniężną w wysokości 10 tys. zł za niezastosowanie się do obowiązku ograniczenia funkcjonowania zakładu fryzjerskiego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j Dz.U. z 2019 r. poz. 1239; dalej: ZapobChoróbU19) w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z 19.4.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 697; dalej: OgrEpidemiiR20(3)). Organ II instancji utrzymał w mocy zakażoną przez przedsiębiorcę decyzję. Jak wyjaśniono, że w zakładzie stwierdzono świadczenie usług fryzjerskich, pomimo wprowadzonego wyżej wskazanymi przepisami całkowitego zakazu prowadzenia takiej działalności z uwagi na stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Nieprawidłowa legislacja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzje organów I i II instancji. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W konsekwencji to ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Jedynie pozostałe unormowania mogą być zawarte w rozporządzeniu, które dodatkowo musi spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Oznacza to, że rozporządzenie musi zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji RP, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Sąd stwierdził, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2 zerwano z tymi regułami. Ustawodawca przypisał wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw w rozporządzeniu. W art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ZapobChoróbU19 w treści upoważnień ustawowych nie zawarto jakichkolwiek wytycznych co do wymaganych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Taka działalność prawotwórcza doprowadziła zaś do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia wolności działalności gospodarczej.
Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej
Sąd wskazał też, że upoważnienia ustawowe pozwalały na czasowe ograniczenie prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorców, zaś przepisy OgrEpidemiiR20(3) w istocie prowadzą do całkowitego zakazu tej działalności. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, czyli stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków, nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, jednak stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP.
Odnosząc się do stanowiska organów obu instancji akcentujących konieczność, z uwagi na istniejący stan epidemii, wprowadzenia i egzekwowania rozwiązań wynikających z OgrEpidemiiR20(3), Sąd stwierdził, że o ile zakazy, nakazy i ograniczenia związane z pandemią są merytorycznie uzasadnione, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd odmówił zastosowania regulacji zawartych w OgrEpidemiiR20(3).
Granice upoważnienia ustawowego
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu podkreślając, że organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Stwierdzenie to odnosi się nie tylko do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, ale również do stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie, to ten akt powinien w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania ich zakresu. W ocenie NSA żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (zob. wyrok SN z 29.6.2021 r., II KK 255/21, Legalis). W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Zatem na przedsiębiorcę nie może zostać nałożona kara za niezastosowanie się do obowiązku ograniczenia działalności.
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
