Nieważność uchwały rady gminy w sprawie dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego

Skarga Wojewody

Wojewoda Podkarpacki zawnioskował o stwierdzenie nieważności całości uchwały jako niezgodnej z przepisem art. XII § 1 ustawy 26.6.1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. 1974 r. Nr 24, poz. 142 ze zm.; dalej: PWKP) w zw. z art. 2 ustawy 6.3.2018 r. PrPrzed w zw. z art. 20, art. 22, art. 32 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi wywiódł, że na mocy art. XII § 1 PWKP oraz art. 18 ust. 1 SamGminU Rada Miasta Tarnobrzega była organem kompetentnym do podjęcia uchwały. Przepis ten upoważniał radę gminy do wydania uchwały w zakresie określenia czasu tj. dni i godzin otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, który to zakres mieści się w kategorii zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, o czym stanowi art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewoda wywiódł, że kluczowe znaczenie mają także przepisy Konstytucji, a w szczególności art. 20 i 22 Konstytucji RP, stanowiące, że ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wojewoda podkreślił, że takim przepisem ustawowym, ograniczającym swobodę działalności gospodarczej jest art. XII § 1 PWKP, którego prawo stosowania przez gminę wynika z art. 40 ust. 1 SamGminU. Wskazał także, że jest dopuszczalne ograniczanie wolności działalności gospodarczej, również w drodze aktów prawa miejscowego, ale pod dwoma warunkami: akt musi opierać się na wyraźnym upoważnieniu ustawowym i mieścić się w jego granicach, w tym wyznaczonych przez rato legis regulacji ustawowej, nadto może mieć miejsce jedynie ze względu na ważny interes publiczny.

Wojewoda zaznaczył, że prawo określania dni i godzin otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych stanowi przyznaną gminom sferę ich samodzielności wykonywanej, jednak w granicach zakreślonych w art. XII § 1 PWKP, jako akcie normatywnym rangi ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 40 ust. 1 SamGminU).

Dokonując oceny kwestionowanej uchwały Wojewoda podał, że Rada Miasta Tarnobrzega podejmując § 1 uchwały istotnie naruszyła prawo. Regulacja ta różnicuje bowiem warunki handlu detalicznego branży spożywczej i zakładów gastronomicznych ze względu na ich lokalizację.

Zgodnie z § 1 uchwały placówki handlu detalicznego branży spożywczej i zakłady gastronomiczne, które są zlokalizowane w budynkach wielomieszkaniowych mogą być czynne w dowolne dni tygodnia w przedziale czasowym odpowiednio od 5:30 czy od 8:00 do 22.00. Natomiast placówki handlu detalicznego branży spożywczej i zakłady gastronomiczne, które nie są zlokalizowane w budynkach wielomieszkaniowych, mogą być czynne w dowolne dni tygodnia, w przedziale czasowym całodobowym. W ocenie Wojewody upoważnienie wynikające z art. XII § 1 nie uprawnia do wprowadzania mocą uchwały tego typu ograniczenia.

W dalszej kolejności Wojewoda wywiódł, że w § 2 uchwały wprowadzono regulację nakładającą na podmioty gospodarcze prowadzące placówki handlowe, zakłady usługowe dla ludności i zakłady gastronomiczne obowiązek informowania klientów poprzez umieszczenie wywieszki na drzwiach wejściowych o dniach i godzinach pracy placówki lub zakładu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Tarnobrzega – reprezentowana przez Prezydenta Miasta Tarnobrzega, rozstrzygnięcie pozostawiła uznaniu Sądu.

Stanowisko WSA

Sąd wskazał, że w myśl art. XIII § 1 PWKP, dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. W świetle tej regulacji organy gminy uzyskały kompetencje prawotwórczą do wiążącego określenia ram czasowych, w jakich wymienione placówki oraz zakłady będą otwarte dla osób zainteresowanych ich działalnością gospodarczą, czyli dla ludności. Na marginesie dodać tu jeszcze należy, że uchwały określające dni oraz godziny otwarcia i zamknięcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności stanowią przepisy powszechnie obowiązujące, zatem uchwały je zawierające są aktami prawa miejscowego, bowiem są adresowane nie tylko do przedsiębiorców ale także do każdego kto korzysta lub zamierza korzystać z ich oferty handlowej czy usługowej. NSA w wyroku z 10.1.1995 r. (SA/Kr 2564/94, Legalis) stwierdził wyraźnie, że ustalanie godzin otwierania i zamykania placówek handlowych następuje w akcie generalnym, który musi być wyrażony w postaci przepisów powszechnie obowiązujących.

W odniesieniu do celu przepisów stanowionych przez radę na podstawie art. XII § 1 PWKP Sąd zgodził się z tym stanowiskiem judykatury, według którego, jego przedmiotem jest czas otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności, nie zaś czas pracy zatrudnionych w nich pracowników. W ten sposób czas otwarcia określa gmina na podstawie ww. przepisu, zaś czas (rozkład czasu) pracy określa pracodawca na podstawie przepisów KP (tak słusznie stwierdza SN w wyroku z 13.6.2002 r., III RN 54/02, Legalis). Są to dwa odrębne od siebie zagadnienia, bowiem czas otwarcia i zamknięcia placówek i zakładów nie wyznacza samoistnie czasu pracy pracowników tych jednostek.

Stosowanie przez radę art. XII § 1 PWKP wpisuje się w wykonywanie zadań publicznych o znaczeniu lokalnym, przez co stanowione przepisy mają służyć zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, o czym stanowi art. 166 ust. 1 Konstytucji RP (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 16.1.2018 r., II SA/Ol 968/17, Legalis). Wykonywanie tych zadań nie tylko powinno mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego, ale nie może naruszać regulacji wyższego rzędu w postaci Konstytucji RP, prawa międzynarodowego, ustaw i rozporządzeń. Niewątpliwie przepisy wyznaczające dni oraz godziny otwarcia i zamknięcia zakładów i placówek będą ograniczać prowadzenie działalności gospodarczej, stąd należy je rozpatrywać jako potencjalnie sprzeczne z konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej zakotwiczoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.

Wobec niezamieszczenia w ustawie kryteriów dopuszczalności wprowadzenia przepisów regulujących dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego oraz zakładów gastronomicznych lub usługowych dla ludności, trzeba podkreślić, że to na organach gminy spoczywa szczególny obowiązek uzasadnienia wprowadzanych w ten sposób ograniczeń poprzez odwołanie się do potrzeby ochrony istotnych dla wspólnoty lokalnej wartości identyfikowanych przez pojęcie interesu publicznego.

Sąd podzielił pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie z 16.5.2013 r. (III SA/Kr 1760/12, Legalis), że biorąc pod uwagę cel regulacji ustawowej wyrażony w PWKP za istotnie niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie jej art. XII § 1 PWKP taki akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

WSA w Rzeszowie wskazał dalej, że przyjmując nawet hipotetyczne założenie, że celem wprowadzenia ograniczeń czasowych w aktywności przedsiębiorców prowadzących działalność gastronomiczną czy handlową w budynkach wielomieszkaniowych była ochrona mieszkańców tych budynków przed hałasem w porze nocnej, to stwierdzić by należało, że kwestionowana przez Wojewodę uchwała jest powieleniem istniejących regulacji ustawowych, wynikających z przepisów KW. Skontrolowane regulacje stanowiłyby bowiem ewidentne wkroczenie w zakres unormowania art. 51 § 1 KW, który wyróżnia pojęcie „spoczynku nocnego”. Przepis ten penalizuje takie zachowania jak krzyk, hałas, alarm lub inny wybryk, jeżeli skutkują zakłócaniem spokoju, porządku publicznego, spoczynku nocnego albo wywołują zgorszenie w miejscu publicznym.

Za istotnie naruszający prawo uznać też należało § 2 uchwały, na mocy którego Rada Miasta zobowiązała podmioty gospodarcze do umieszczania na drzwiach wejściowych placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych, wywieszek zawierającej informacje w jakich dniach i godzinach jest czynna placówka lub zakład. W obowiązującym porządku prawnym nie znajdziemy regulacji wyrażających dla organu stanowiącego samorządu gminnego jakąkolwiek postać umocowania do nałożenia na przedsiębiorców tego rodzaju obowiązków.