Norma blankietowa w prawie karnym

Pytanie prawne

TK rozpoznał pytanie prawne SR w Słupsku:
Czy art. 91a ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: PrBud) w zakresie, w jakim penalizuje użytkowanie obiektu w sposób niezgodny z przepisami, bez skonkretyzowania uregulowań prawnych, z naruszeniem których ustawodawca wiąże odpowiedzialność karną, jest zgodny z: art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4.11.1950 r. (Dz.U. 1993 r. Nr 61, poz. 284; dalej: EKPCz), art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19.12.1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr. 38, poz. 167; dalej: MPPOiP).

W 2007 r. Prezydent wydał decyzję, w której zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przez spółkę, której prezesem jest oskarżony w sprawie zawisłej przed sądem. W decyzji Prezydent zobowiązał spółkę do uzyskania m.in. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z ustaleniami prokuratury okręgowej obiekt budowlany, objęty decyzją Prezydenta, od 20.2.2009 r. do 4.6.2013 r., był użytkowany bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wniosek o pozwolenie na użytkowanie został złożony 20.3.2013 r. a decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie wydana została 4.6.2013 r.

Prokuratura zarzuciła oskarżonemu, że w ww. okresie kierowana przez niego spółka użytkowała obiekt budowlany w sposób niezgodny z art. 55 i art. 56 PrBud, to jest popełnienie występku określonego w art. 91a PrBud.

Sąd rejonowy umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 KPK, uznając, że zarzucony oskarżonemu czyn nie zawiera znamion przestępstwa. W uzasadnieniu sąd rejonowy wskazał, że niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 55 i art. 56 PrBud nie wypełniało znamion czynu zabronionego określonego w art. 91a PrBud, gdyż takiej odpowiedzialności ustawodawca w tym przepisie nie przewidział. Sąd wskazał też, że niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 55 i art. 56 PrBud skutkuje, na podstawie art. 57 PrBud, wymierzeniem przez właściwy organ kary administracyjnej, a zatem w tej sprawie należało ewentualnie wszcząć postępowanie administracyjne, a nie karne.

Prokuratura wniosła zażalenie na to postanowienie i wystąpiła o jego uchylenie. Podniosła, że Sąd rejonowy odniósł się jedynie do jednego ze znamion czynu zabronionego okre­ślonego w art. 91a PrBud, tj. niespełnienia określonego w art. 61 PrBud obowiązku utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym, a pominął inne, istotne dla sprawy, znamię w postaci „użytkowania obiektu w sposób niezgodny z przepisami”.

Sąd okręgowy uchylił postanowienie sądu rejonowego w całości. Wskazał, że rolą Sądu rejonowego jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy niedopełnienie obowiązków określonych w art. 55 i art. 56 PrBud wyczerpuje, bądź nie, znamiona czynu zabronionego określonego w art. 91a PrBud, a także czy ewentualna pozytywna odpowiedź na to pytanie pozostaje niezależna od ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego wobec oskarżonego w sprawie karnej.

Podczas ponownego rozpoznawania sprawy Sąd powziął wątpliwości, czy art. 91a PrBud w zakresie, w jakim penalizuje użytkowanie obiektu w sposób niezgodny z przepisami, bez skonkretyzowania uregulowań prawnych, z naruszeniem których ustawodawca wiąże odpowiedzialność karną, nie narusza konstytucyjnych zasad jednoznaczności, jasności i precyzji prawa wynikających z zasady zaufania obywatela do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że art. 91a PrBud w części zawierającej słowa „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami”, jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że nie zachowuje wymaganej precyzji określenia znamion czynu zabronionego zagrożonego karą.

Tożsame stanowisko zaprezentował Marszałek Sejmu i RPO.

Stanowisko TK

Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy, którą wprowadzono do systemu prawnego art. 91a PrBud, celem nowelizacji była potrzeba „zmian niektórych przepisów dotyczących utrzymania obiektów budowlanych oraz zasadniczej zmiany organizacji nadzoru budowlanego w Polsce”. Istotą wprowadzenia art. 91a PrBud było „objęcie dolegliwą sankcją karną zaniechania właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu, w tym w szczególności w obszarze zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego.”

TK wskazał, że ogólna zasada jasności i określoności prawa znajduje rozwinięcie i konkretyzację w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, ustanawiającym fundamentalną dla prawa karnego zasadę nullum crimen sine lege. Jej rozwinięciem jest zasada nullum crimen sine lege certa, wymagająca formułowania znamion czynu zabronionego w sposób na tyle poprawny, jednoznaczny i precyzyjny, aby ryzyko karalności było rozpoznawalne dla adresatów normy i aby podczas stosowania prawa wykluczona była możliwość rozszerzenia zakresu odpowiedzialności karnej na czyny, które nie zostały zabronione w ustawie pod groźbą kary.

Nakazu określoności (nullum crimen sine lege) nie spełnia przepis ustawy karnej wówczas, gdy adresat normy prawnokarnej nie jest w stanie zrekonstruować, jedynie na jego podstawie, zasadniczych znamion czynu zabro­nionego. Przepis ustawy karnej musi stwarzać podmiotowi odpowiedzialności karnej realną możliwość takiej rekonstrukcji prawnokarnych konsekwencji zachowania” (zob. m.in. wyrok TK z 9.6.2010 r., SK 52/08, Legalis).

Przepis art. 91a PrBud ma następującą treść: „Kto nie spełnia, określonego w art. 61 PrBud, obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami lub nie zapewnia bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, podlega grzywnie nie mniejszej niż 100 stawek dziennych, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku”.

W art. 61 PrBud, do którego odwołuje się art. 91a PrBud, uregulowano dwie grupy obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

Ustawodawca w art. 91a PrBud wprowadził odpowiedzialność za:

1. nieprzestrzeganie określonego w art. 61 PrBud obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym,
2. użytkowanie obiektu w sposób niezgodny z przepisami,
3. niezapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego.

Z treści pytania prawnego oraz leżącego u jego podstaw stanu faktycznego wynika, że problemem prawnym, który mógł być objęty kontrolą TK, jest wyłącznie fragment „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami”.

Kwestionowane przez Sąd w art. 91a PrBud sformułowanie „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami” jest przykładem przepisu blankietowego. Z punktu widzenia przywołanych przez Sąd wzorców kontroli i wskazanych wyżej wyroków TK, zastosowanie takiej konstrukcji jest dopuszczalne pod warunkiem spełnienia bardzo precyzyjnie określonych kryteriów, przy odrzuceniu jakiejkolwiek dowolności jej stosowania przez właściwe organy władzy.

Ustawodawca nie sprecyzował, jakie przepisy powinny być wzięte pod uwagę podczas interpretacji zawartego w art. 91a PrBud zwrotu „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami”. Nie wskazał, czy chodzi wyłącznie o przepisy związane z bezpieczeństwem użytkowania obiektu określone w prawie budowlanym, czy też o wszystkie przepisy prawa budowlanego, czy też nawet o przepisy związane z użytkowaniem obiektów budowlanych, które wynikają z licznych ustaw wyszczególnionych przez sąd w pytaniu prawnym. Co więcej, ustawodawca, posługując się jedynie wyrażeniem „przepisy”, nie określił nawet, czy chodzi o przepisy o mocy ustawy, czy też dopuścił w tym wypadku stosowanie aktów podustawowych. Zastosowana technika blankietu zawiera ponadto odesłanie dynamiczne, co stanowi dodatkowe utrudnienie w jego interpretacji, ponieważ treść przepisów związanych z użytkowaniem obiektu może ulegać ewolucji wraz ze zmianami prawodawczymi.

W literaturze zwrócono uwagę, że skomplikowany sposób sformułowania tej regulacji i związana z tym niejasność przepisu karnego może powodować określone komplikacje i zarzuty związane z tym, że zwłaszcza w przypadku formułowania przepisów karnych wymagany jest wysoki stopień konkretności i jasności. Ponadto ustawodawca nie wymienia wprost, o jakie przepisy, których uchybienie rodzi odpowiedzialność karną, chodzi. Tym samym naraża się na zarzut naruszenia zasady, że przepis karny musi do­kładnie określać, jakie czyny tej karze podlegają (nullum crimen sine lege certa).

Ustalenie rzeczywistej i pełnej treści kwestionowanej normy wynikającej z tego frag­mentu art. 91a PrBud stanowi co najmniej trudne zadanie – nie tylko dla przeciętnego adresata prawa, lecz także dla profesjonalisty – co pokazał przebieg postępowania leżącego u podstaw pytania prawnego oraz zgodne opinie przedstawicieli nauki prawa i uczestników postępowania. Nie budzi wątpliwości, że zwrot „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami” jest wyjątkowo szeroki i nieostry, a przez to uniemożliwia w praktyce, przy użyciu powszechnie przyjmowanych reguł interpretacji oraz metod wykładni, ustalenie precyzyjnej treści zakazu sformułowanego w tym przepisie.