Opis okoliczności faktycznych
B.O. zwróciła się do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki oznaczonej położonej w miejscowości U. Organ odmówił ustalenia warunków zabudowy i wyjaśnił, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 538; dalej: PlanZagospU), ponieważ zaproponowana przez inwestora linia zabudowy nie kontynuuje linii zabudowy budynków z obszaru analizowanego. Dla planowanej inwestycji należałoby wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy w odległości 17 m od drogi. Inwestor zawnioskował natomiast o linię zabudowy w odległości 80 m od drogi. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstwa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy, po raz kolejny stając na tym samym stanowisku. W jego ocenie z żadnych przepisów nie wynika brak zwolnienia od badania i wyznaczenia linii zabudowy dla działek znajdujących się w dalszej odległości od drogi.
SKO ponownie uchyliło decyzję Organu I instancji. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. P.S. skorzystał z prawa do złożenia sprzeciwu do Sądu administracyjnego od decyzji kasatoryjnej Organu odwoławczego. WSA uchylił zaskarżoną decyzję i wskazał, że Organ I instancji dwukrotnie zaprezentował taką samą ocenę prawną, z którą to oceną SKO już raz się nie zgodziło. W tego rodzaju przypadkach, jak tu analizowany, noszących znamiona obstrukcji po stronie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, jeżeli dojdzie do przekonania o niezasadności orzeczonej odmowy, może w postępowaniu odwoławczym ustalić warunki zabudowy. Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną.
SO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy nie stwierdził żadnych przeszkód formalnych i merytorycznych uzasadniających odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, i skoro nie ma żadnych przesłanek nakazujących odmowę ustalenia warunków zabudowy i spełnione są warunki określone w przepisach art. 61 ust. 1 PlanZagospU, to należało ustalić żądane warunki zabudowy.
P.S. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego i zażądał uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając m.in. brak dostępu do drogi publicznej, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, lakoniczne uzasadnienie i zlokalizowanie zabudowy mieszkaniowej w miejscu, gdzie od prawie 30 lat prowadzona jest działalność przemysłowa, co spowoduje niemożność jej dalszego prowadzenia.
Stanowisko WSA
WSA uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.
W świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 PlanZagospU, ustalanie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ jest związany. To inwestor we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego określa zakres planowanej inwestycji, i to on wyłącznie decyduje o tym zakresie, a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek. Właściwe oznaczenie inwestora/adresata decyzji o warunkach zabudowy ma istotne znaczenie prawne. Dokonanie zmiany decyzji o warunkach zabudowy uwarunkowane jest żądaniem inwestora. Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy wymaga zgody inwestora.
Rozpoczęcie czynności procesowych i wydanie decyzji bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpiła jednie B.O. SKO ustaliło warunki zabudowy na rzecz B.O. i L.O.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 PlanZagospU). W analizie urbanistycznej stwierdzono, że do wniosku nie było wymagane załączenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W tym zakresie wyjaśniono, że powierzchnia planowanego przedsięwzięcia to 0,3033 ha. Jest więc mniejsza niż 2 ha. Poza tym nie obejmuje budowy parkingów garaży lub zespołów parkingów o powierzchni większej niż 0,5 ha. Uwzględniając, że na działce planowane są jeszcze dwa budynki, stwierdzono, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższa analiza, jej wyniki, w konsekwencji ocena konieczności legitymowania się decyzją środowiskową, jawią się jako niewystarczające w świetle dowodów włączonych do akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, a także treści akt administracyjnych przekazanych do spraw sądowych.
Z dowodów znanych Sądowi wynika bowiem, że B.O. (wnioskodawca, inwestor) oraz L.O. (strona postępowania) są współwłaścicielami nieruchomości o całkowitej powierzchni jednostki rejestrowej 4,6292 ha położonej w obrębie U. Na wezwanie Organu wnioskodawczyni przedłożyła dokument/opinię w przedmiocie możliwości podłączenia do sieci wodociągowej działki w związku z zamiarem budowy docelowo 13 budynków mieszkalnych. Opinia została wydana na podstawie szkicu planowanej lokalizacji budynków w obrębie tych działek. Powyższy szkic nie został włączony do akt administracyjnych. Wskazane powyżej okoliczności zostały pominięte przy ocenie konieczności pozyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wnioskowanie o ustalenie warunków zabudowy dla części inwestycji nie może być wykorzystane do obejścia prawa. W praktyce zwykle chodzi tu o ewentualne obejście ustawowych wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego lub ochrony środowiska. Dotyczy to w szczególności kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, w tym w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 PlanZagospU w brzmieniu sprzed nowelizacji). Podobnie, możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może doprowadzić do niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 PlanZagospU). Dotyczy to m.in. kwestii wymogu uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym ostatnim przypadku chodzi w szczególności o zapobieżenie zjawisku tzw. salami slicing, czyli sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Istota rozstrzygnięcia opiera się na postulacie zapobiegania sztucznemu dzieleniu przedsięwzięcia w celu uniknięcia spełnienia wymogów dodatkowych, jak np. oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Szeroka i kompleksowa ocena okoliczności faktycznych jest zatem kluczowa. To samo dotyczy poszerzenia obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości „podobnych”, do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. SA kilkukrotnie podkreślił, że powiększenie obszaru analizowanego ponad wymagane minimum jest możliwe w sytuacji, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów, i gdy powiększenie obszaru analizowanego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Wyznaczając obszar analizowany, organ każdorazowo powinien uwzględnić charakter i specyfikę istniejącej zabudowy na danym terenie, biorąc w szczególności pod rozwagę rodzaj planowanej inwestycji. Przychylić się należy do ugruntowanego stanowiska, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego powinny być dostosowane do okoliczności konkretnej sprawy, ale zawsze winny być określone przy uwzględnieniu pewnej całości urbanistyczno-architektonicznej. Nie powinno bowiem być wątpliwości, że z uwagi na lokalne uwarunkowania, przyjęcie obszaru analizy w różnych granicach może prowadzić do całkowicie odmiennych wyników.
Wyrok WSA w Poznaniu z 18.3.2026 r., III SA/Po 56/26, Legalis
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
