Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną decyzją administracyjną organu I instancji

Powód wniósł względem pozwanego (Miasta) pozew o zapłatę odszkodowania za utracone korzyści na skutek odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę obiektu hotelowego. Jako podstawę prawną roszczenia powód wskazał art. 417¹ § 2 KC lub art. 417 KC.

SO ustalił, że pozwany oddał powodowi w użytkowanie wieczyste nieruchomość, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego była pierwotnie przeznaczona na realizację wielokondygnacyjnego budynku hotelowego wraz z parkingiem podziemnym. Prezydent (Organ pozwanego) wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącą budowy hotelu wraz z restauracją, usługami, zespołem konferencyjnym, garażem podziemnym i drogą dojazdową. Organ zatwierdził również decyzją projekt budowlany powoda i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlano-instalacyjnych. Kolejną decyzją Prezydent odmówił powodowi udzielenia pozwolenia na budowę hotelu wraz z restauracją, zespołem konferencyjnym, garażem podziemnym i drogą dojazdową. W uzasadnieniu wskazał, że nie dostarczono dowodu dysponowania terenem części działek na cele budowlane. Wojewoda uchylił opisaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją Prezydent odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując, że wniosek wpłynął już po upływie właściwego terminu. Wojewoda opisaną decyzję utrzymał w mocy. Następnie w prasie ukazywały się publikacje zapowiadające zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powód informował pozwanego, że jest zainteresowany nieruchomością zamienną, w sytuacji gdyby wybudowanie hotelu okazało się niemożliwe. Nie spotkało się to jednak z akceptacją Pozwanego. W toku postępowania sądowoadministracyjnego NSA uchylił wyrok WSA, decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta, wskazując, że powód złożył wniosek w terminie. W międzyczasie doszło jednak do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji budowa obiektu hotelowego stała się niemożliwa. Pozwany zapłacił powodowi wyłącznie odszkodowanie za zmianę przeznaczenia nieruchomości z związku ze zmianą miejscowego planu.

SO oddalił powództwo w całości, wskazując, że roszczenie nie jest usprawiedliwione co do zasady, zaś Powód nie wskazał, w której konkretnie decyzji upatruje źródła szkody. SA uchylił wyrok w zaskarżonej części i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, potwierdzając zasadę odpowiedzialności pozwanego i uznając, że SO nie rozpoznał sprawy co do istoty. Wyrok SA został następnie uchylony postanowieniem SN. Kolejnym wyrokiem SA częściowo uwzględnił apelację powoda, przyjmując, że orzeczenie Sądu administracyjnego spełnia pojęcie prejudykatu z art. 417¹ § 2 KC, stwierdzając, że przez niezgodność z prawem ostatecznej decyzji należy rozumieć sprzeczność z przepisami prawa. SA przyjął, że organ administracji I instancji może odpowiadać za szkodę wyrządzoną wydaną decyzją ostateczną także wówczas, gdy decyzja ta stała się ostateczna wskutek utrzymania jej w mocy przez organ administracji II instancji. SA przyjął przy tym, że za szkodę może ponosić odpowiedzialność kilka osób, a w takim przypadku ich odpowiedzialność jest solidarna (art. 441 § 1 KC), co daje poszkodowanemu możliwość wystąpienia z powództwem przeciwko wszystkim osobom odpowiedzialnym lub tylko niektórym z nich (art. 366 § 1 KC). Zdaniem tego Sądu przepis art. 417¹ KC nie zawiera ograniczenia odpowiedzialności wyłącznie do decyzji organu II instancji, który utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, co powoduje, że decyzja organu pozwanego pozostaje w normalnym związku przyczynowym ze szkodą powoda.

Pozwany wywiódł skargę kasacyjną od wyroku SA, wskazując na naruszenie art. 417¹ § 2 KC.

SN uznał, że źródła szkody w realiach odpowiedzialności z art. 417¹ § 2 KC nie może stanowić decyzja Prezydenta, bowiem organ nie może odpowiadać za szkodę wyrządzoną wydaną przez siebie decyzją, gdy była ona poddana kontroli instancyjnej. Odpowiedzialność cywilną na tej podstawie ponosi jedynie osoba, w strukturze której funkcjonuje organ II instancji. Zgodnie z treścią art. 417¹ § 2 KC naprawienia szkody można żądać dopiero po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem ostatecznej decyzji. Co więcej odpowiedzialność na podstawie wskazanej regulacji wiąże się z administracyjnymi decyzjami ostatecznymi, czyli takimi, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, zaś decyzja staje się ostateczna dopiero z chwilą wydania przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję. W konsekwencji organ I instancji nie może ponosić odpowiedzialności za skutek decyzji wydanej przez organ II instancji. Konstrukcja odwołania w postępowaniu administracyjnym powoduje bowiem konieczność rozpoznania sprawy przez organ II instancji w sposób merytoryczny, tj. usunięcia wszelkich naruszeń procesowych i materialnych. Organ II instancji odpowiada zatem za legalność wydanej decyzji. Skoro organ odwoławczy wydał ostateczną decyzję, to niewątpliwie właśnie ta decyzja kształtuje dany stosunek administracyjny. Odmienne zapatrywanie SA narusza art. 417¹ § 2 KC, co spowodowało konieczność uchylenia wyroku SA i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Opisywane orzeczenie odnosi się do legitymacji biernej w postępowaniu o odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej, która okazała się niezgodna z prawem, tj. do podstawy odpowiedzialności wynikającej z art. 417¹ § 2 KC.

Jak wskazał SN, polskie postępowanie administracyjne zostało ukształtowane w sposób dwuinstancyjny, zaś organowi administracyjnemu II instancji przysługują kompetencje kontrolne i merytoryczne do oceny rozstrzygnięcia wynikającego z decyzji organu I instancji. Pomimo że decyzja organu II instancji ogranicza się do sformułowania „utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję”, jest ona merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy – stanowi ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do meritum.

Z tego względu SN słusznie uznał, że decyzję ostateczną, kreującą odpowiedzialność odszkodowawczą na gruncie art. 417¹ § 2 KC, stanowi decyzja organu II instancji, zaś organ I instancji nie może ponosić w tym zakresie odpowiedzialności.

Omawiane rozstrzygnięcie SN znajduje swoje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że wykładnia art. 417¹ § 2 KC prowadzi do wniosku, że odpowiedzialność odszkodowawczą z tego tytułu ponosi organ administracji, który wydał decyzję ostateczną, nie zaś organ, który w ramach swojej kompetencji wydał decyzję w I instancji, tj. decyzję nieostateczną (zob. wyrok SN z 5.12.2013 r., V CSK 67/13, Legalis; wyrok SN z 28.11.2014 r., I CSK 735/13, Legalis, oraz wyrok SN z 16.1.2015 r., III CSK 96/14, Legalis).