Odwołanie od decyzji o odmowie wydania wizy

Stan faktyczny 

Wobec R (sprawie C‑225/19) i K (sprawa C‑226/19), obywateli państw trzecich wdano decyzje odmowne co do ich wniosków o wydanie niderlandzkiej wizy. Niderlandzki organ uznał, iż stanowią oni zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego lub zdrowia publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 21 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z 9.3.2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.Urz. UE L z 2016 r. Nr 77, s. 1; dalej jako: KGS) lub dla stosunków międzynarodowych co najmniej jednego państwa członkowskiego. W ramach procedury zasięgania opinii, o której mowa w art. 22 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 810/2009 z 13.7.2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy (Dz.Urz. UE L z 2009 r. Nr 243, s. 1 ze zm.; dalej jako: KW), Węgry wyraziły sprzeciw wobec wydania wizy R, a RFN wobec wydania wizy K. O tych decyzjach R i K zostali powiadomieni za pomocą standardowego formularza. W tych formularzach nie zawarto informacji ani o tożsamości państwa członkowskiego, które wyraziło sprzeciw wobec wydania wizy, ani o podstawach uzasadniających ten sprzeciw. R i K wnieśli zażalenie na te decyzję.

Stanowisko TS

Przesłanki odmowy

Trybunał stwierdził, że system wprowadzony KW harmonizuje warunki wydawania wiz jednolitych, która wyklucza istnienie rozbieżności pomiędzy państwami członkowskimi w odniesieniu do określania podstaw odmowy wydania takich wiz. Oznacza to, że właściwe organy państw członkowskich nie mogą odmówić wydania wizy jednolitej na innej podstawie niż przewidziane przez KW (wyrok TS z 19.12.2013 r., Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, pkt 45, 47). Zgodnie z art. 32 ust. 1 lit. a) ppkt (vi) KW odmawia się wydania wizy, jeżeli wnioskodawca jest uważany za osobę, której obecność stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego w myśl art. 2 pkt 21 KGS lub dla stosunków międzynarodowych któregokolwiek z państw członkowskich, zwłaszcza jeżeli w krajowych bazach danych jest na temat osoby ubiegającej się o wizę wpis, który z wymienionych względów nakazywałby odmówić pozwolenia na wjazd. Z samej treści tego przepisu wynika, że istnienie zagrożenia dla jednego z państw członkowskich stanowi podstawę odmowy wizy niezależnie od kwestii, czy dotyczy ono państwa właściwego konsulatu, czy innego państwa członkowskiego.

Zgodnie z art. 32 ust. 2 KW decyzję o odmowie wydania wizy oraz jej powody przedstawia się osobie ubiegającej się o wizę na standardowym formularzu. W szczególności w szóstym polu standardowego formularza uściślono, że „co najmniej jedno państwo członkowskie uważa”, że obecność wnioskodawcy stanowi zagrożenie ze względu na jedną z podstaw odmowy wskazanych w art. 32 ust. 1 lit. a) ppkt (vi) KW. Sformułowanie powodu znajdujące się przy tym polu nie przewiduje możliwości wskazania przez właściwy organ krajowy tożsamości państwa, które wyraziło sprzeciw wobec wydania wizy ani dalszych motywów swojej decyzji, w szczególności poprzez sprecyzowanie konkretnego powodu spośród tych, które są podane bez rozróżnienia w tym przepisie, uzasadniającego tę decyzję. Jednakże TS wskazał, że ten organ może przedstawić takie uściślenia przy rubryce standardowego formularza zatytułowanej „Uwagi”.

Odwołanie

Trybunał stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 3 KW wnioskodawcy, wobec których wydano decyzje o odmowie wydania wizy, mogą odwołać się od tej decyzji, a postępowanie odwoławcze jest prowadzone przeciwko państwu członkowskiemu, które podjęło ostateczną decyzję w sprawie wniosku o wydanie wizy, zgodnie z prawem krajowym tego państwa.

Z orzecznictwa TS wynika, że wykładni przepisów KW, w tym prawa do odwołania przewidzianego w art. 32 ust. 3 KW, należy dokonywać, jak wynika z motywu 29 KW, z poszanowaniem praw podstawowych i zasad uznanych w Karcie, która ma zastosowanie, gdy państwo członkowskie przyjmuje decyzję o odmowie wydania wizy na mocy art. 32 ust. 1 KW (wyrok TS z 29.7.2019 r., Vethanayagam i in., C‑680/17, EU:C:2019:627, pkt 79). Zatem TS uznał, że cechy środka odwoławczego przewidzianego w art. 32 ust. 3 KW należy zatem określić zgodnie z art. 47 KPP. Na podstawie tego postanowienia każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami w nim przewidzianymi.

Trybunał podkreślił, że ustanowione w art. 47 KPP prawo do skutecznego środka prawnego wymaga, aby wnioskodawca, któremu odmówiono wydania wizy z powodu sprzeciwu wyrażonego przez państwo członkowskie ze względu na jedną z podstaw wskazanych w art. 32 ust. 1 lit. a) ppkt (vi) KW, mógł zapoznać się z konkretną podstawą odmowy uzasadniającą tę decyzję, jak również poznać tożsamość państwa członkowskiego, które wyraziło sprzeciw wobec wydania tego dokumentu.

Trybunał przypomniał, że obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie prawa do skutecznego środka prawnego w rozumieniu art. 47 KPP przeciwko decyzji o odmowie wydania wizy wymaga, aby kontrola sądowa tej decyzji nie była ograniczona do badania podstaw przewidzianych w art. 32 ust. 1 KW pod względem formalnym. Właściwym organom krajowym przysługuje przy badaniu wniosków o wydanie wizy szeroki zakres uznania w odniesieniu do przesłanek stosowania podstaw odmowy przewidzianych w kodeksie wizowym i do oceny istotnych okoliczności faktycznych (wyrok TS z 13.12.2017 r., El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, pkt 36). Kontrola sądowa tego zakresu uznania ogranicza się zatem do ustalenia, czy zaskarżona decyzja opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej i upewnienia się, że nie jest ona obarczona oczywistym błędem w ocenie (wyrok TS z 4.4.2017 r., Fahimian, C‑544/15, EU:C:2017:255, pkt 45, 46).

Trybunał stwierdził, że sądy państwa członkowskiego, które podjęło ostateczną decyzję o odmowie wydania wizy z powodu wyrażenia przez inne państwo członkowskie lub przez kilka innych państw członkowskich sprzeciwu wobec wydania tego dokumentu, powinny mieć możliwość upewnienia się, że procedura zasięgania opinii organów centralnych innych państw członkowskich, uregulowana w art. 22 KW, została prawidłowo zastosowana. W szczególności powinien sprawdzić, czy wnioskodawca został prawidłowo zidentyfikowany jako osoba objęta danym sprzeciwem oraz że gwarancje procesowe były w danym przypadku przestrzegane. Jednakże TS podkreślił, że te sądy nie mogą kontrolować materialnej zgodności z prawem sprzeciwu wyrażonego przez państwo członkowskiego wobec wydania wizy. W celu umożliwienia danej osobie ubiegającej się o wizę skorzystania – zgodnie z art. 47 KPP – z prawa odwołania się od takiego sprzeciwu, właściwe organy państwa członkowskiego, które podjęło ostateczną decyzję o odmowie wydania wizy, powinny wskazać organ, do którego osoba ubiegająca się o wizę może się zwrócić, aby poznać dostępne w tym celu środki odwoławcze w tym innym państwie członkowskim.

Ponadto TS wskazał, że unijny prawodawca pozostawił w gestii państw członkowskich decyzję w przedmiocie charakteru i konkretnych zasad procedur odwoławczych dostępnych dla osób ubiegających się o wizę, pod warunkiem jednak, że są zgodne z zasadami równoważności i skuteczności (wyrok El Hassani, pkt 25, 26).

Reasumując TS orzekł, że art. 32 ust. 2 i 3 Kodeksu wizowego w świetle art. 47 KPP należy interpretować w ten sposób, że po pierwsze nakłada na państwo członkowskie, które wydało ostateczną decyzję o odmowie wydania wizy na podstawie art. 32 ust. 1 lit. a) ppkt (vi) KW z powodu sprzeciwu wobec wydania wizy wyrażonego przez inne państwo członkowskie, obowiązek wskazania w tej decyzji tożsamości państwa członkowskiego, które wyraziło taki sprzeciw, konkretnej podstawy odmowy opartej na tym sprzeciwie, w stosownym wypadku wraz z istotą powodów tego sprzeciwu, jak również wskazania organu, do którego osoba ubiegająca się o wizę może się zwrócić, aby poznać dostępne w tym innym państwie członkowskim środki odwoławcze. Po drugie, te przepisy w sytuacji gdy przeciwko tej samej decyzji zostaje wniesione odwołanie na podstawie art. 32 ust. 3 KW, sądy państwa, które podjęło tę ostatnią decyzję, nie mogą badać materialnej zgodności z prawem sprzeciwu wobec wydania wizy wyrażonego przez inne państwo członkowskie.