Ograniczony czas na stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę

Przedmiot skargi

WSA w Warszawie rozpoznając skargę na decyzję GINB z 11.2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę z 1998 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

W prowadzonej sprawie dowodzono niezgodności wydanego pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie parametrów inwestycji.

Zasadnicza część uzasadnienia wyroku WSA odnosi się do istoty postępowania nieważnościowego – i ten aspekt został omówiony poniżej.

Stanowisko WSA w Warszawie

WSA w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca były nieprawidłowe, a skarga była zasadna.

Decyzją z 5.1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę, powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu.

WSA zwrócił uwagę przede wszystkim na okoliczność, że sprawa dotyczy oceny ważności funkcjonującej od ponad 22 lat w obrocie prawnym decyzji, na podstawie której zrealizowana została inwestycja budowlana. Elementem sine qua non odstępstwa od zasady trwałości ostatecznych decyzji, wyrażonej w art. 16 KPA i stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest nie samo tylko naruszenie prawa – nawet oczywiste. Niezbędnym bowiem jest – zgodnie z hipotezą art. 156 § 1 pkt 2 KPA – aby to naruszenie prawa było rażące.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy nie tylko ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny, a przepis prawa nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni. Stwierdzane naruszenie musi mieć także znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 18.5.2020 r., I OSK 356/19, Legalis). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. Dla określenia stopnia istotności naruszenia prawa i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za NSA), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. „Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 KPA nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 KPA.” (por. wyrok TK z 12.5.2015 r., P 46/13, Legalis).

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA W postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym – nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

WSA w Warszawie wskazał, że GINB przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych kwestionowanej co do jej ważności decyzji nie wziął pod należytą uwagę upływu ponad 22 lat od jej wydania.

Zasada pewności prawa

W wyroku z 12.5.2015 r., P 46/13 TK, Legalis za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. uznał art. 156 § 2 KPA w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 KPA Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia.

Zasada ostateczności

W wyroku z 20.2.2019 r., II OSK 694/17, Legalis NSA słusznie wyjaśnił, że sytuacja taka wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału. W wyroku tym Sąd stwierdził, że „brak reakcji prawodawcy nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.” I dalej: „Bierność prawodawcy w tej materii krytycznie oceniana jest w doktrynie – podkreślając, że zgodne z prawem działanie organów państwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub ekspektatywę, po upływie znacznego okresu czasu. Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z 12.5.2015 r., P 46/13, Legalis powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej.”

WSA w niniejszej sprawie podzielił ww. pogląd.

Wprawdzie ww. wyrok TK ma w omawianym zakresie charakter zakresowy, tym niemniej konsekwencją uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 KPA w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest konieczność brania pod uwagę w postępowaniu nadzwyczajnym czasu, jaki upłynął od wydania decyzji. Czas ten bowiem musi być oceniany w aspekcie skutków społeczno-gospodarczych kwestionowanej decyzji; nie tylko negatywnych, ale i pozytywnych. Ma również znaczenie przy ocenie, czy stwierdzane naruszenie ma obiektywnie znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej.

Jeżeli na skutek wydanej przed 22 laty decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego powstał większy obiekt budowlany, został on zasiedlony i służy już przez te lata jego mieszkańcom, a dodatkowo nie uniemożliwia innym osobom zagospodarowania ich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem – to zdaniem Sądu odpowiedź na pytanie, czy kwestionowana decyzji wywołała niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze musi być negatywna. Decyzja ta przez kilkadziesiąt lat korzystała z domniemania zgodności z prawem. Wywołała skutki polegające na rozbudowaniu i nadbudowie budynku i nabyciu praw do tak powstałych lokali przez skarżącą.

Trafność takiego rozumowania potwierdzona została treścią nowego art. 37b PrBud, dodanego przez art. 1 pkt 21 ustawy z 13.2.2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), zmieniającej Prawo budowlane z dniem 19.9.2020 r. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1), a w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 KPA stosuje się odpowiednio (ust. 2).

W tym postępowaniu nie prowadzi się postępowania dowodowego na okoliczności stanu faktycznego, ale ustala, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa w dacie wydania ostatecznej decyzji przez organ w postępowaniu zwyczajnym.