Wniosek o wpis na listę radców prawnych
W 2017 r. J.S. złożył do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w O., wniosek o wpis na listę radców prawnych, jako podstawę wpisu powołując art. 24 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy z 6.7.1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 75, dalej: RadPrU). Wniosek zawierał wskazanie kilkunastu aktów normatywnych opiniowanych przez kandydata. Do wniosku załączono m.in.: zaświadczenie Izby Administracji Skarbowej w O. o zatrudnieniu na stanowisku starszego eksperta skarbowego wraz z zakresami czynności na poszczególnych stanowiskach zajmowanych od 2005 r., dyplom ukończenia studiów magisterskich na kierunku prawo i dyplom doktora nauk. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. odmówiła uwzględnienia wniosku uznając, że kandydat nie spełniania kryteriów określonych art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU, ponieważ wykonywane przez niego czynności legislacyjne nie stanowiły jego głównego zajęcia, a jedno z wielu na zajmowanym stanowisku. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymując w mocy zaskarżoną uchwałę.
Rozpatrując odwołanie J.S. Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że kryterium określone w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU, kierowane jest do zawodowych legislatorów, czyli osób wykonujących bieżącą pracę przy tworzeniu aktów prawnych, co oznacza bezpośredni proces formułowania treści przepisów. Z dołączonych do wniosków zakresów obowiązków wynika, że podstawowymi obowiązkami kandydata w ramach wykonywanej pracy jest: rozpatrywanie indywidualnych spraw podatników, opracowywanie projektów decyzji i innych pism w toku postępowań podatkowych, odpowiedzi na skargi wnoszone do sądów administracyjnych, rozstrzygnięć co do sporów o właściwość. Na jednej z ostatnich z kilkunastu pozycji każdego z zakresów obowiązków pojawia się „współpraca przy opiniowaniu projektów aktów prawnych”. W ocenie organu, opiniowanie przedkładanych gotowych projektów aktów normatywnych w istocie stanowi poboczne zajęcie kandydata.
Zarzuty skargi
J.S. w skardze przekonywał, że bezpodstawne jest odejście przez organy samorządowe a następnie przez Ministra Sprawiedliwości od wykładni językowej art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU. Zgodnie z tym przepisem, wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Skarżący wskazał, że ustawodawca nie ustanawia wymogu, aby czynności, o których mowa w tym przepisie były wykonywane „intensywnie”, a jedynie aby w ogóle faktycznie były wykonywane.
Radca prawny jako zawód zaufania publicznego
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, że zarówno ilość zaopiniowanych przez skarżącego projektów aktów prawnych – w okresie 3 lat jedynie 8 ustaw i 6 rozporządzeń, jak i zakresy obowiązków wskazują na incydentalny charakter „współpracy przy opiniowaniu projektów aktów prawnych”, jako zadania J.S. w ramach wykonywanej pracy zawodowej. Uznanie za słuszną językowej interpretacji art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU proponowanej przez skarżącego kwestionowałoby sens i cel tej regulacji, która powinna zapewnić, aby na listę radców prawnych wpisywane były osoby posiadające posiadają stosowną wiedzę i doświadczenie zapewniające właściwe wykonywania zawodu radcy prawnego. Wykonywanie czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawa ma być ekwiwalentem dla aplikacji radcowskiej i egzaminu radcowskiego, nie może więc być to jeden z licznych obowiązków, które wykonuje kandydat na radcę prawnego, a zajęcie główne i wykonywane intensywnie przez określony w ustawie okres (zob. wyrok WSA w Warszawie z 10.7.2015 r., VI SA/Wa 4082/14, Legalis). Interes publiczny wymaga aby zawód radcy prawnego, będący zawodem zaufania publicznego, wykonywały osoby prawidłowo przygotowane prawniczo do należytego wykonywania tego zawodu, co pozwala zdaniem Sądu, na odejście od językowej interpretacji art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU i ustalenie znaczenia normy prawnej w oparciu o wykładnię systemową i funkcjonalną.
Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J.S. podkreślając, że zawody zaufania publicznego muszą być poddane stosownej reglamentacji oraz gwarancjom prawnym, ponieważ takiego ochronnego rozwiązania wymaga ochrona interesów odbiorców usług prawniczych. Wprowadzone przez ustawodawcę wymogi są wyrazem dbałości o odpowiedni poziom wiedzy i umiejętności członków korporacji, w rezultacie art. 25 ust. 1 RadPrU, jako wyjątek w stosunku do zasady odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego, należy interpretować zawężająco.
Choć ustawodawca w RadPrU nie zdefiniował użytego w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU pojęcia „czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego”, zdaniem NSA, należy zaliczyć do nich czynności wymagające wiedzy prawniczej związane z bieżącą pracą przy tworzeniu projektów aktów prawnych oraz istotne z punktu widzenia wykonywanych zadań kandydata i czasu jego pracy. Nie mogą to być wyłącznie czynności opiniujące projekty aktów prawnych, lecz takie które wpływają w istotny sposób na treść projektowanych ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że nie jest konieczne, aby aktywność taka przejawiała się jako jedyne, główne zajęcie kandydata, jednak z czynności, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU należy wyłączyć te, które wykonywane są okazjonalne, incydentalne, mające charakter jednostkowy i wykonywane obok licznych obowiązków służbowych związanych ze stosowania prawa w sprawach indywidualnych. NSA stwierdził, że z materiału dowodowego oraz wyjaśnień J.S. jednoznacznie wynika, że wymagane ustawą zajęcie było w przypadku tego kandydata zajęciem pobocznym w ramach obowiązków pracowniczych.
