Organ nie zawsze musi powoływać biegłego do ustalenia wysokości odszkodowania

Stan faktyczny

NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 7.11.2022 r., IV SA/Wa 1228/22, Legalis w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość i wydał wyrok, którym uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego. Wcześniej WSA oddalił skargę.

W sprawie tej Wojewoda Pomorski w związku z własną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. „Budowa drogi ekspresowej” wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Uczestnik postępowania – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował Wojewodę Pomorskiego, że zlecił wykonanie operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości. Następnie uczestnik postępowania zawnioskował o przyjęcie jako dowodu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości sporządzonego na jego zlecenie operatu szacunkowego.

Skarżący zgłosił uwagi do operatu szacunkowego i jednocześnie wniósł o powołanie biegłego – rzeczoznawcy majątkowego, celem określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy odniósł się do uwag złożonych przez skarżącego. Natomiast dalej skarżący złożył do akt sprawy sporządzony na jego zlecenie operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości autorstwa innego rzeczoznawcy majątkowego.

Wojewoda Pomorski decyzją ustalił odszkodowanie w kwocie 1 360 178,40 zł za przedmiotową nieruchomość, opierając się na treści pierwszego z opisywanych operatów szacunkowych.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżący zaskarżył ją w całości skargą do WSA, a następnie skargą kasacyjną. Zarzuty dotyczyły m.in. naruszenia art. 130 § 2 GospNierU i art. 84 § 1 KPA polegające na ich niezastosowaniu i zaakceptowaniu wydania przez organ decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość mimo braku opinii rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ I instancji w prawem przepisanym trybie.

Stanowisko NSA

Kwestią sporną w sprawie było to, czy organ administracji publicznej – w tym przypadku Wojewoda Pomorski – mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej na zlecenie uczestnika postępowania. Kluczowe dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest również określenie charakteru operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie uczestnika postępowania i walor tej opinii w konkretnym postępowaniu administracyjnym.

Podstawą orzekania organu administracji publicznej o wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość każdorazowo jest operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wynika to z tego, że wyznacznikiem ustalenia odszkodowania zawsze jest wartość wywłaszczonej nieruchomości, a taką wartość – zgodnie z art. 7 GospNierU – mogą określać jedynie rzeczoznawcy majątkowi. Niezależnie od tego, w celu wyeliminowania wątpliwości co do określania wartości wywłaszczonych nieruchomości ustawodawca w art. 130 ust. 2 GospNierU określił, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to zatem, że organ administracji publicznej uprawiony do orzekania w sprawie wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, nie może ustalać samodzielnie wartości nieruchomości, chociażby nie było wątpliwości co do wartości nieruchomości.

Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest możliwa z tego względu, że operat szacunkowy – w świetle KPA – niezależnie na czyje zlecenie został sporządzony, jest dowodem w sprawie. Podlega zatem takim samym kryteriom jak inne dowody. Zwrócić należy jednak uwagę, że w zależności od tego, kto zlecił jego sporządzenie – będzie stanowił opinię biegłego lub opinie prywatną. Na gruncie art. 130 ust. 2 GospNierU nie ulega wątpliwości, że organ powinien dysponować opinią rzeczoznawcy majątkowego.

Kwestią sporną jest natomiast, czy operat ten powinien zostać sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na wyłączne zlecenie organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość i wyłącznie w ramach konkretnego postępowania, czy może zostać sporządzony także na zlecenie strony postępowania. NSA zwrócił uwagę, że literalna wykładnia art. 130 ust. 2 GospNierU nie nakłada na organ obowiązku zlecenia sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego. Przepis ten – literalnie wykładany – wskazuje jedynie, że konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. Z przepisu tego nie wynika zatem, aby ustalenie odszkodowania miało następować jedynie na podstawie opinii zleconej przez organ orzekający, skoro w art. 130 ust. 2 GospNierU stwierdzono, że ustalenie odszkodowania ma nastąpić po uzyskaniu opinii, bez określenia na czyj wniosek sporządzanej. W ustawowym pojęciu uzyskania opinii nie mieści się bowiem konieczność zlecenia jej wykonania, lecz konieczność jej posiadania przez organ orzekający i posłużenia się tą opinią do ustalenia wysokości odszkodowania. W posiadanie takiej opinii organ może zaś wejść zasadniczo w wyniku jej przedłożenia przez stronę postępowania. Z art. 130 ust. 2 GospNierU wynika jedynie, że ustalenie odszkodowania nie może nastąpić bez uzyskania opinii o wartości nieruchomości, ponieważ opinia ta stanowi ustawowo określony dowód wartości nieruchomości, a wartość jest wyznacznikiem ustalenia odszkodowania. W ocenie NSA należy jednak mieć na względzie również wykładnię celowościową i systemową tej regulacji prawnej. Jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wyceny nieruchomości zgodnie ze sztuką wynikającą z przepisów obowiązującego prawa i standardów zawodowych (tj. art. 175 ust. 1 GospNierU), niezależnie od tego, kto jest zleceniodawcą sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, to jednak w ujęciu procesowym zachowanie bezstronności w orzekaniu wymaga uznania, że art. 130 ust. 2 GospNierU zobowiązuje organ orzekający do zlecenia sporządzenia opinii o wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania.

W KPA przyjęto otwartą formułę postępowania dowodowego, dla której jedynym ograniczeniem jest to, by przeprowadzany dowód nie był sprzeczny z prawem. Pozwala to na odniesienie pojęcia dowodu do charakteru konkretnej sprawy oraz aktualnych możliwości procesowych, w tym także przepisów szczególnych, które mogą odmiennie regulować kwestie postępowania dowodowego lub uszczegóławiać jego zakres. Takim właśnie przykładem jest art. 130 ust. 2 GospNierU, który jasno i precyzyjnie wskazuje, jaki dowód stanowi podstawę określenia wartości nieruchomości w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wartości nieruchomości.

Komentarz

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →