Podstawy prawne stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę

Stan faktyczny

WSA w Kielcach rozpoznał sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wynikiem tego rozpoznania było uchylenie zaskarżonej decyzji.

W sprawie tej Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie m.in. art. 82 ust. 3 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725; dalej: PrBud) uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta stwierdzającą wygaśnięcie decyzji własnej z 2021 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m^3, oraz orzekł o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu wniosku o wszczęcie postępowania wskazano, że adresat pozwolenia na budowę przestał dysponować nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 KPA. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości.

W złożonym odwołaniu skarżący adresat pozwolenia na budowę podniósł, że ani z art. 37 ust. 1 PrBud, ani z innych przepisów PrBud nie wynika, aby następstwem utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z odwołania wynikało także, że wykładnia art. 40 PrBud prowadzi do wniosku, że decyzja o pozwoleniu na budowę związana jest z przedmiotem, a nie z podmiotem tej decyzji. Rolą organów architektoniczno-budowlanych nie jest ustalenie, czy w świetle prawa cywilnego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie właściwy jest sąd cywilny.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Wojewoda wskazał na art. 162 § 1 pkt 1 KPA i art. 37 ust. 1 PrBud. Zdaniem organu powyższy przepis PrBud uszczegóławia zasady wygaszenia decyzji na gruncie tej ustawy. Zatem zgodnie z regułą stanowiącą, że prawo o większym stopniu szczegółowości należy stosować przed prawem ogólniejszym (lex specialis derogat legi generali), przepis tego artykułu stanowi podstawę prawną dla orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego utrata prawa do dysponowania nieruchomością przez adresata decyzji o pozwoleniu na budowę nie należy do żadnej z kategorii przyczyn powodujących utratę ważności wydanego pozwolenia na budowę.

W złożonej skardze skarżąca prezentowała stanowisko zbieżne ze stanowiskiem organu I instancji.

Stanowisko WSA

W podjętych decyzjach rozstrzygających sprawę organy I i II instancji wyraziły odmienne poglądy co do podstawy prawnej w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stwierdzając wygaśnięcie własnej decyzji, Prezydent Miasta zastosował art. 162 § 1 pkt 1 KPA stanowiący, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie Prezydenta Miasta bezprzedmiotowość decyzji wynika z utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda przyjął natomiast, że art. 162 § 1 pkt 1 KPA nie ma i nie może mieć zastosowania w tej sprawie, albowiem przesłanki wygaszenia decyzji na gruncie PrBud uszczegóławia art. 37 ust. 1 PrBud, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wyrażając stanowisko, że wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić tylko w razie ziszczenia się warunków określonych w przywołanym wyżej przepisie, Wojewoda nie dokonał merytorycznej oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 KPA.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji. Wskazał, że prawdą jest, że art. 37 ust. 1 PrBud określa szczegółowe przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, których wystąpienie powoduje, że decyzja taka wygasa z mocy prawa. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że przepis ten wyłącza możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 162 § 1 KPA, jak przyjął organ odwoławczy. Oba przepisy nie są wobec siebie konkurencyjne, gdyż przewidują inne warunki, których spełnienie daje podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

W sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia tego rodzaju decyzji przesłanki określone w art. 37 ust. 1 PrBud organ niewątpliwie powinien wziąć pod uwagę z urzędu, zwłaszcza wtedy, gdy od daty, w której decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, upłynęły 3 lata. Wygaśnięcie decyzji z mocy prawa powoduje bowiem, że ocena możliwości zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 KPA staje się bezprzedmiotowa. Nie można bowiem stwierdzić wygaśnięcia decyzji na podstawie tego ostatniego przepisu, jeżeli wcześniej wygasła ona z mocy samego prawa.

Stanowisko o możliwości zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 KPA w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę wyrażane jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych, które przyjmują, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji i może być podstawą wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem sytuacja opisana w art. 37 ust. 1 PrBud nie stanowi zamkniętego katalogu przyczyn, dla których pozwolenie na budowę może zostać wygaszone.

Wojewoda, orzekając w zaskarżonej decyzji o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, zaniechał oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 KPA, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 KPA w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym powodującym konieczność uchylenia decyzji objętej skargą.

Jednocześnie sąd podniósł, że wskazane wyżej powody uchylenia zaskarżonej decyzji nie pozwalały mu na merytoryczne odniesienie się do argumentacji, która dotyczy znaczenia prawnego cofnięcia zgody skarżącej na dysponowanie jej nieruchomością na cele budowlane jako przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 KPA. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem zastępowanie organu II instancji w wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, lecz kontrola zgodności z prawem aktów podejmowanych przez organy administracji.

Komentarz

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →