Opis stanu faktycznego
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26.10.2019 r., II SA/Wr 537/18, oddalił skargę D.R., A.R. i G.R. na decyzję Wojewody (…) z (…) grudnia 2017 r. Nr (…) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G.R. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.
Z uzasadnienia Sądu
Zgodnie z art. 174 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: PrPostSAdm) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 PrPostSAdm rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 PrPostSAdm w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie PrPostSAdm uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Jeżeli skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Do wszystkich zarzutów, stawianych obecnie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej odniósł się już szczegółowo Sąd I instancji i wypada jedynie podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji.
Przede wszystkim zauważyć należy, że część opisowa do ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji jednostki mieszkaniowej „D” (…), (…) – (…), wskazuje w tytule „Kompozycja zieleni i terenów rekreacyjnych”, że „Niezależnie od wymienionych terenów zieleni istnieje zieleń izolacyjna wzdłuż arterii ogólnomiejskich w liniach regulacyjnych tych tras”. Wymienione wcześniej (w powołanym wyżej planie) tereny zieleni to tereny rekreacyjno-sportowe, w tym: tereny zabawowe dla dzieci, centralny ogród sportu rekreacyjnego dla wszystkich grup, położony na terenie zieleni podstawowej. Zatem zwrot „niezależnie od wymienionych terenów zieleni istnieje zieleń izolacyjna wzdłuż arterii ogólnomiejskich” należy rozumieć tak, że miały to być tereny zielone, niekoniecznie zieleni urządzonej, pełniące funkcję izolacyjną dla zabudowy mieszkaniowej, a jej umiejscowienie „wzdłuż arterii ogólnomiejskich” wskazuje głównie na ochronę zabudowy wielomieszkaniowej przed hałasem. W takiej sytuacji niebagatelną rolę pełni sama odległość zabudowy mieszkaniowej od arterii ogólnomiejskich, a nie tylko rodzaj zieleni w pasie izolacyjnym. Należy więc przyjąć, że taką rolę (izolacyjną) miała od początku pełnić ta część działki nr (…), która jest przedmiotem żądania zwrotu. Granice przestrzenne osiedla mieszkaniowego wyznaczone przez ulice wskazane przez Sąd I instancji, funkcja izolacyjna terenu stanowiącego działkę nr (…) oraz infrastruktura podziemna (liniowa) przez nią przebiegająca, wskazuje na ścisły związek działki nr (…) z pozostałą częścią osiedla mieszkaniowego, niezależnie od rodzaju zieleni, jaka znajdowała się na tej działce w chwili złożenia wniosku o jej zwrot. Funkcja mieszkaniowa, przewidziana w miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu (…), do którego odwołuje się skarga kasacyjna w zarzucie naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; dalej jako: GospNierU), to nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale również te funkcje, które wymienione zostały wyżej, mające ścisły związek z prawidłowym funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego, w tym mające wpływ na komfort życia mieszkańców.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem zarzutów o niewłaściwej ocenie zebranego materiału dowodowego przez organy i w konsekwencji niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej przez Sąd I instancji.
Ocena w zakresie zbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia nie może w żadnym wypadku pomijać funkcjonalnego i przestrzennego związku, w jakim objęta żądaniem zwrotu nieruchomość pozostawać miała z realizacją celu publicznego. Jest to szczególnie istotne w okolicznościach analizowanej sprawy, gdzie przedmiotem inwestycji publicznej było duże osiedle budynków wielomieszkaniowych wraz z kompleksem infrastruktury towarzyszącej i ciągów komunikacyjnych. Realizowany w takim przypadku miał być zespół obiektów mieszkaniowych, usługowych i infrastrukturalnych tworzący zintegrowaną całość urbanistyczną (osiedle), zaś przejmowane nieruchomości miały tak rozumianą całość tworzyć. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazano, że „nie chodzi tu o dokonywanie oceny realizacji celu publicznego »na wyrost«, z uwzględnieniem prymatu interesu publicznego nad prywatnym, jak to zarzucają skarżący, ale o zidentyfikowanie celu publicznego w takim kształcie, w jakim był on rozumiany i realizowany w ówczesnych uwarunkowaniach normatywnych i społecznych”. Celem postępowania z art. 137 GospNierU nie jest bowiem weryfikacja zasadności wywłaszczenia określonych terenów przez pryzmat obecnych standardów dotyczących zabudowy wielorodzinnej, ale zwrot tych terenów, które nie zostały wykorzystane na cel publiczny. Cel publiczny musi być przy tym rozumiany tak, jak był on rozumiany w chwili wywłaszczenia czy nabycia nieruchomości do zasobu własności publicznej. Nie ma więc znaczenia, że teren objęty w niniejszej sprawie żądaniem zwrotu to „sama zieleń”, jak to podkreślają skarżący. Jest okolicznością znaną powszechnie, że realizowane w tamtych latach inwestycje dotyczące osiedli wielomieszkaniowych miały zdecydowanie większy rozmach od inwestycji obecnych. Projektowane były na znacznych obszarach, zabudowa wielorodzinna miała charakter rozstrzelony, projektowana była wraz z jednoczesnym zapewnieniem potrzebnej infrastruktury technicznej i usługowej oraz przewidywała spore obszary zieleni, nie tylko tej rekreacyjnej, ale też izolacyjnej, rozciągającej się na obrzeżach osiedla zwłaszcza wzdłuż ruchliwych ulic. Okoliczność więc, że jakiś teren stanowi spory obszar zieleni (w tym nieurządzonej) nie oznacza, że należy ocenić ten stan rzeczy jako przejaw zbędności terenu dla celów zabudowy osiedlowej, o ile z materiału dowodowego wynika, że teren ten miał w chwili wywłaszczenia czy nabycia przypisaną taką właśnie funkcję.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną podkreślił, że funkcja mieszkaniowa, przewidziana w miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, to nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale również funkcje mające ścisły związek z prawidłowym funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego, w tym mające wpływ na komfort życia mieszkańców.
