Stan faktyczny
Włoska komisja ds. spółek i giełdy (dalej: Consob) nałożyła na DB dwie kary pieniężne za popełnienie czynów niedozwolonych w postaci wykorzystywania informacji poufnych i braku współpracy przy czynnościach śledczych prowadzonych przez te komisję.
Pytanie prejudycjalne
Czy art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 28.1.2003 r. w sprawie wykorzystywania poufnych informacji i manipulacji na rynku (nadużyć na rynku) (Dz.Urz. UE L z 2003 r., Nr 96, s. 16 ze zm.) i art. 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 596/2014 z 16.4.2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylającego dyrektywę 2003/6/WE i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE (Dz.Urz. UE L z 2014 r., Nr 173, s. 1 ze zm.) w zw. z art. 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej jako: KPP) należy interpretować w ten sposób, że pozwalają one państwom członkowskim na niekaranie osoby fizycznej, która w ramach dochodzenia prowadzonego przeciwko niej przez właściwy organ na podstawie tej dyrektywy lub tego rozporządzenia odmawia udzielenia temu organowi odpowiedzi, które mogą prowadzić do pociągnięcia tej osoby do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny?
Stanowisko TS
Sankcja administracyjna o charakterze karnym
Odnosząc się do warunków, w jakich prawo do milczenia powinno być respektowane w ramach postępowań w sprawie stwierdzenia popełnienia czynów niedozwolonych o charakterze administracyjnym, TS podkreślił, że powinno ono mieć zastosowanie w kontekście postępowań mogących doprowadzić do nałożenia. Trzy kryteria mają znaczenie dla oceny tego charakteru. Pierwszym z nich jest kwalifikacja prawna naruszenia w prawie krajowym, drugie dotyczy samego charakteru naruszenia, a trzecie odnosi się do stopnia surowości sankcji grożącej zainteresowanemu (wyrok TS z 20.3.2018 r., Garlsson Real Estate i in., C‑537/16, EU:C:2018:193, pkt 28).
Trybunał zaznaczył, że to do sądu odsyłającego należy ustalenie w świetle tych kryteriów, czy sporne sankcje administracyjne mają charakter karny. Jednakże w świetle orzecznictwa Trybunału okazuje się, iż niektóre sankcje administracyjne nakładane przez Consob realizują funkcję represyjną i wykazują na tyle wysoki stopień surowości, aby mogły one mieć charakter karny (wyrok Garlsson Real Estate i in, pkt 34, 35). Ponadto, nawet przy założeniu, że w niniejszym przypadku sankcje nałożone na DB przez Consob nie powinny mieć charakteru karnego, to zdaniem TS konieczność poszanowania prawa do milczenia w ramach prowadzonego przez ten organ dochodzenia mogłaby również wynikać z podniesionej przez sąd odsyłający okoliczności. A mianowicie zgodnie z włoskim ustawodawstwem dowody uzyskane w ramach tego postępowania mogą zostać wykorzystane w ramach postępowania karnego prowadzonego przeciwko tej samej osobie w celu udowodnienia popełnienia przestępstwa karnego.
Wobec powyższego TS uznał, że wśród gwarancji wynikających z art. 47 akapit drugi i art. 48 KPP, których przestrzegania przy wprowadzaniu w życie prawa Unii wymaga się zarówno od instytucji Unii, jak i od państw członkowskich, znajduje się w szczególności prawo do milczenia osoby fizycznej „oskarżonej” w rozumieniu drugiego z tych postanowień. Prawo to stoi w szczególności na przeszkodzie ukaraniu takiej osoby za odmowę udzielenia właściwemu organowi na podstawie dyrektywy 2003/6/WE lub rozporządzenia Nr 596/2014 odpowiedzi, które mogłyby prowadzić do pociągnięcia jej do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej.
Odmowa współpracy
W art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6/WE przewidziano, że państwa członkowskie ustalą sankcje stosowane za odmowę współpracy przy czynnościach śledczych określonych w art. 12 tej dyrektywy. W tym ostatnim artykule uściślono, że w tym zakresie właściwy organ powinien mieć możliwość wystąpienia z żądaniem informacji do wszystkich oraz, w razie potrzeby, wezwania i przesłuchania konkretnej osoby. Trybunał przyznał, że treść tych dwóch przepisów nie wyklucza w sposób wyraźny tego, aby nałożony na państwa członkowskie obowiązek określenia sankcji mających zastosowanie w takiej sytuacji znalazł zastosowanie również w przypadku odmowy udzielenia temu organowi przez przesłuchiwaną osobę odpowiedzi, które mogą prowadzić do pociągnięcia tej osoby do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej. Jednakże żaden z elementów treści art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6/WE, zdaniem TS, nie stoi również na przeszkodzie takiej wykładni tego przepisu, w myśl której ów obowiązek nie znajduje zastosowania w podobnej sytuacji.
Artykuł 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Nr 596/2014 nakłada obowiązek określenia sankcji administracyjnych za brak współpracy lub podporządkowania się wymogom czynności wyjaśniających, kontroli lub wnioskowi, wskazanych w art. 23 ust. 2 tego rozporządzenia. Jednakże TS stwierdził, że nie zobowiązuje on państw członkowskich do przyjęcia uregulowań przewidujących stosowanie takich sankcji lub środków wobec osób fizycznych, które w ramach dochodzenia dotyczącego czynu niedozwolonego zagrożonego sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny odmawiają udzielenia właściwemu organowi odpowiedzi, które mogłyby prowadzić do pociągnięcia tych osób do odpowiedzialności za taki czyn lub odpowiedzialności karnej.
W ocenie TS zarówno art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6/WE, jak i art. 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Nr 596/2014 mogą podlegać wykładni zgodnej z art. 47 i 48 KPP, w myśl której przepisy te nie wymagają, aby osoba fizyczna była karana za odmowę udzielenia właściwemu organowi odpowiedzi, które mogłyby prowadzić do pociągnięcia jej do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej. Po przyjęciu takiej wykładni ważność wskazanych przepisów prawa wtórnego Unii nie może zostać naruszona, w świetle art. 47 i 48 KPP, ze względu na to, że te przepisy nie wykluczają wyraźnie nałożenia sankcji za taką odmowę. Trybunał podkreślił, że państwa członkowskie powinny korzystać z przyznanych im, na mocy aktu unijnego prawa wtórnego, uprawnień dyskrecjonalnych w sposób zgodny z prawami podstawowymi (wyrok TS z 13.3.2019 r., E., C‑635/17, Legalis EU:C:2019:192, pkt 53, 54). W ramach wykonywania obowiązków wynikających z dyrektywy 2003/6/WE lub rozporządzenia Nr 596/2014 ich zadaniem jest zatem zapewnienie, aby respektując prawo do milczenia zagwarantowane w art. 47 i 48 KPP, właściwy organ nie mógł ukarać osoby fizycznej za odmowę udzielenia mu odpowiedzi, które mogłyby prowadzić do pociągnięcia tej osoby do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej.
Reasumując TS orzekł, że art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6/WE i art. 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Nr 596/2014 w zw. z art. 47 i 48 KPP należy interpretować w ten sposób, że pozwalają one państwom członkowskim na niekaranie osoby fizycznej, która w ramach dochodzenia prowadzonego przeciwko niej przez właściwy organ na podstawie tej dyrektywy lub tego rozporządzenia odmawia udzielenia temu organowi odpowiedzi, które mogą prowadzić do pociągnięcia jej do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej.
W niniejszym wyroku Trybunał uznał możliwości stosowania prawa do milczenia w postępowaniach administracyjnych. Przy czym TS zawęził zakres tego prawa do przypadków, w których konsekwencją będzie nałożenie sankcji o charakterze karnym. W uzasadnieniu niniejszego wyroku Trybunał, odwołując się zwłaszcza do wyroku w sprawie Garlsson Real Estate i in., (C‑537/16, Legalis), doprecyzował kryteria służące określeniu sankcji administracyjnej o charakterze karnym. Ponadto, TS rozszerzył zakres prawa do milczenia obejmując możliwość powołania się na to prawo w przypadku, w którym dowody uzyskane w ramach postępowania administracyjnego mogą zostać wykorzystane w ramach postępowania karnego prowadzonego przeciwko tej samej osobie w celu udowodnienia popełnienia przestępstwa karnego.
Powyższy wyrok ma bezpośrednie znacznie dla interpretacji polskich przepisów. Na prawo do milczenia, zgodnie z wykładnią zaprezentowaną przed TS w niniejszym wyroku, będą mogli powołać się np. menadżerowie spółek w postępowaniach przed UOKiK lub KNF. Ponadto wydaje się uprawnione jego stosowanie przez inne osoby np. w relacjach ze strażą miejską, żądającą wskazania danych osób prowadzących samochód.
W piśmiennictwie i orzecznictwie państw członkowskich przedstawiano co rozbieżności w rozumieniu prawa do milczenia między orzecznictwem ETPC a orzecznictwem TS, zwłaszcza dotyczącym unijnego prawa konkurencji. W uzasadnieniu niniejszego wyroku Trybunał szczegółowo wyjaśnił brak takich różnic.
