Decyzja urzędnika niskiej rangi w sprawie małego motyla może zablokować wielką inwestycję popieraną przez rząd. To nie fikcja, to prawdziwe przypadki. Na podobne przeszkody zwracają uwagę członkowie Rady Legislacyjnej „Rz”. Wskazują, że nadmiar przepisów, często sprzecznych ze sobą, a także braki fachowej kadry urzędniczej są barierami dla wielkich inwestycji o znaczeniu dla całego kraju. Bo budowa elektrowni jądrowej, portów lotniczych czy kolei dużych prędkości to nie tylko fantazje, ale wręcz konieczność, jeśli Polska chce pozostać w gronie rozwiniętych państw Europy i świata.
Chaos prawny
Członkowie Rady dostrzegają, że dotychczas rządzący próbowali usprawniać różne procedury budowlane czy środowiskowe, tworząc specjalne ustawy dotyczące konkretnych inwestycji. Mamy zatem takie akty o elektrowni jądrowej, Centralnym Porcie Komunikacyjnym oraz kilka innych.
Jednak Rada zgodnie wskazuje, że stworzyło to chaos prawny, bo dla każdego takiego przedsięwzięcia stworzono nieco inne procedury i warunki wydawania decyzji. Dlatego członkowie Rady sugerują, by stworzyć raczej jedną ramową ustawę, która uprości i ujednolici tryb postępowania dla inwestycji o znaczeniu strategicznym. Powinna ona przewidywać wydawanie zintegrowanych pozwoleń dla inwestorów, dotyczących równocześnie spraw budowlanych, środowiskowych i wielu innych.
Eksperci przestrzegają jednak, że sama taka ustawa nie musi rozwiązać problemów z realizacją wielkich inwestycji, jeśli będzie źle skonstruowana lub opacznie stosowana. Jako przykład podają podobną ustawę obowiązującą od trzech dekad w Niemczech.
– Pod rządami tej ustawy budowa lotniska w Berlin-Brandenburg przedłużyła się wielokrotnie, a koszt był znacząco wyższy. Za to inwestycja Tesli w Brandenburgii powstała w 2,5 roku, czyli szybciej niż wiele innych. Tu pomogła sprawność podejmowania decyzji oraz zainteresowanie rządu kanclerz Angeli Merkel – zauważa dr Paweł Kuglarz z Instytutu Allerhanda.
Sugeruje on, że polska ramowa ustawa inwestycyjna mogłaby rozwiązać wiele pojawiających się dziś biurokratycznych problemów, w tym bezwład decyzyjny niektórych organów.
– Wiele inwestycji odwleka się w czasie z powodu niewydawania decyzji przez Regionalne Dyrekcje Ochrony Środowiska – mówi dr Kuglarz.
W dyskusji członków Rady wziął też udział Michał Szułdrzyński, redaktor naczelny „Rz”. Przytoczył on przykład z USA, gdzie też stworzono specjalne prawo, które miało ułatwić budowę fabryki chipów. – Do tej ustawy włączono cały bagaż przepisów socjalnych i równościowych, w wyniku czego procedury wcale się nie uprościły, a inwestycji to zaszkodziło – wspominał Szułdrzyński.
Dobre praktyki
Usprawnieniu złożonego procesu inwestycyjnego mogłoby pomóc też powołanie centralnej instytucji, korzystającej z wiedzy i doświadczenia osób, które już budowały autostrady czy elektrownie. Jest o tym przekonany Marcin Krakowiak, radca prawny i partner w DZP, szef Praktyki Infrastruktury i Energetyki w tej kancelarii. Jego zdaniem taka instytucja do spraw projektów transformacyjnych powinna wykorzystać zasoby już istniejących agend państwowych, jak np. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
– Agencja dzieliłaby się tymi doświadczeniami z innymi podmiotami, a to pozwoliłoby na upowszechnienie wzorców dla urzędników i całej strony publicznej inwestycji – twierdzi ekspert.
Przyspieszeniu procesu inwestycyjnego, zresztą nie tylko w przypadku wielkich inwestycji, mogłoby służyć też opracowanie kodeksu dobrych praktyk, związanych z realizacją kompleksowych przedsięwzięć. – Warto powołać zespół ekspertów, który by na jego podstawie wspomagał różne organy w podejmowaniu decyzji. Być może taką rolę należałoby przyznać ośrodkom naukowo-badawczym, w których już mamy takich ekspertów – twierdzi dr Paweł Kuglarz.
Rewizja przepisów
Aby usprawnić realizację wielkich projektów (a także tych mniejszych), potrzebne są też zmiany w już istniejących ustawach. Członkowie Rady wskazują tu m.in. przepisy dotyczące ochrony przyrody. Wprawdzie ich cel jest słuszny, ale często bywają one źle rozumiane. Zauważają, że wiele inwestycji zajmuje setki lub wręcz tysiące hektarów, ale gdy na ledwie kilku tych hektarach jest siedlisko chronionego motyla czy chomika – inspektor ochrony środowiska potrafi zablokować całą inwestycję.
– Cenna byłaby też rewizja przepisów dotyczących udziału organizacji społecznych w procedurach związanych z ekologią. Nie można oczywiście odmawiać im udziału, ale niech będą to organizacje reprezentatywne – postuluje Marcin Krakowiak.
Wśród innych pomysłów na usprawnienie inwestycji Rada wskazuje też na zmiany w przepisach o zamówieniach publicznych. Jej eksperci postulują przyznanie Urzędowi Zamówień Publicznych większej niż dziś niezależności. Pojawiła się też propozycja, by urząd ten mógł wydawać wiążące interpretacje przepisów o zamówieniach publicznych. Takie indywidualne interpretacje, podobnie jak w prawie podatkowym, odnosiłyby się do konkretnej sytuacji danego inwestora i zapewniałyby mu pewność, że prawo nie zostanie zastosowane ze szkodą dla niego.
Członkowie Rady podkreślają też, że przyszłe przepisy i praktyka powinny się skupiać na promowaniu polskich firm w kontraktach na krajowe inwestycje, także te największe. Dziś krajowe firmy są głównie podwykonawcami zagranicznych gigantów. Wiedzą wprawdzie, jak budować, ale same nie mają na tyle własnego kapitału i zdolności finansowej, by móc realizować inwestycje o wartości wielu miliardów złotych. Tworzenie takich „narodowych czempionów” zdolnych być głównymi wykonawcami wielkich inwestycji wymaga jednak lat ich rozwoju i to w warunkach sprzyjających zdobywaniu doświadczeń i akumulacji kapitału.
Piotr Podgórski
członek zarządu Ogólnopolskiej Federacji Przedsiębiorców i Pracodawców Przedsiębiorcy.pl
Trzeba powiedzieć stanowcze „nie” praktyce uchwalania specustaw dotyczących pojedynczych dużych projektów inwestycyjnych. Powoduje to chaos w systemie prawnym, polegający na niepotrzebnym mnożeniu różnych procedur, co prowadzi do fragmentacji i erozji prawa. Potrzebna jest jedna ramowa ustawa o realizacji inwestycji o znaczeniu strategicznym, która kompleksowo regulowałaby całość spraw związanych z wielkimi przedsięwzięciami. Cenne byłoby też wprowadzenie dla takich przypadków zintegrowanych pozwoleń inwestycyjnych zamiast licznych zgód środowiskowych, pozwoleń budowlanych itp. To znacząco usprawniłoby proces inwestycyjno-budowlany. Postuluję, aby również w innych sprawach, dotyczących nie tylko wielkich projektów, stosować tzw. milczącą zgodę w przypadku braku podjęcia decyzji w terminie określonym przepisami prawa.
Oprócz rozwiązań prawnych konieczne są też intensywne szkolenia dla urzędników zaangażowanych w proces inwestycyjny, a także cyfryzacja całego tego procesu.
Marek Kowalski
przewodniczący Federacji Przedsiębiorców Polskich
Konieczna jest zmiana pozycji ustrojowej prezesa Urzędu Zamówień Publicznych – zresztą nie tylko z przyczyn związanych z wielkimi inwestycjami. Dziś reprezentuje on wyłącznie stronę zamawiającą, co nie sprzyja polskim wykonawcom. A przecież z realizacji zamówienia publicznego powinni być zadowoleni wszyscy, nie tylko państwo. Stanowisko Prezesa UZP powinno być kadencyjne, a większa rola powinna przypaść Radzie Zamówień Publicznych. Grupuje ona osoby z dużym doświadczeniem, które w praktyce nie jest w pełni wykorzystywane.
Wszelkie zmiany w prawie i praktyce powinny dążyć do wzmocnienia polskich firm budowlanych. Dziś bowiem mają know-how, ale żadna z nich nie dysponuje takim potencjałem finansowym, by zrealizować inwestycje powyżej 1 mld zł. To da się osiągnąć stopniowo, zapewniając coraz większy udział rodzimych przedsiębiorców w realizacji dużych projektów inwestycyjnych. Jednym ze sposobów na to byłoby stosowanie kryterium śladu węglowego. Budowa w Polsce z wykorzystaniem rodzimych firm i surowców oznacza krótsze łańcuchy dostaw i mniej kosztów transportu, a zatem mniejszy ślad węglowy.
dr Łukasz Bernatowicz
prezes Związku Pracodawców BCC
Aby w trakcie realizacji wielkich projektów inwestorzy nie byli nieprzyjemnie zaskakiwani biurokratycznymi przeszkodami, należy zmienić dzisiejsze prawo budowlane, które nie przystaje do wielkich projektów. Takie przedsięwzięcia przekraczają swoim zasięgiem granice gmin, powiatów, a nawet województw. Realizacja takich inwestycji wymaga doprowadzenia wody, energii elektrycznej czy budowy dróg. Dlatego cenne byłyby zintegrowane pozwolenia, a także planowanie w skali makro. Można by w polskim prawie wykorzystać elementy standardowych warunków kontraktowych FIDIC. Warto stosować też politykę wspierania polskich inwestorów, by przy tej okazji wykreować rodzimych czempionów rynku budowlanego.
Jacek Cieplak
wiceprezes Pracodawców RP
Kluczowe jest uproszczenie procedur legislacyjnych i administracyjnych w taki sposób, aby możliwe było szybkie i sprawne realizowanie wielkich projektów inwestycyjnych. Obecny model, oparty na specustawach dotyczących poszczególnych inwestycji, nie zdaje egzaminu. Potrzebujemy ogólnych przepisów, które będą skutecznie wspierać realizację różnych typów przedsięwzięć – niezależnie od tego, czy chodzi o elektrownie jądrowe, lotniska czy infrastrukturę drogową. Takie rozwiązania pozwolą znacząco przyspieszyć procesy i zwiększyć udział polskich przedsiębiorców w realizacji kluczowych inwestycji.
Zmiany powinny jednak wykraczać poza samą legislację. Potrzebujemy spójnej, długofalowej strategii państwa w zakresie megaprojektów – odpornej na zmiany polityczne i wspieranej szerokim konsensusem. Dobrym miejscem do jej wypracowania jest Rada Dialogu Społecznego, która łączy rząd, pracodawców i związki zawodowe.
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
