Stan faktyczny

WSA w Poznaniu oddalił skargę na decyzję SKO w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W sprawie tej Burmistrz Gminy decyzją z 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Była to kolejna decyzja, wydana wobec wcześniejszego uchylenia podobnych decyzji – w toku badania instancyjnego sprawy przez organ odwoławczy oraz Sąd. Sprawa dotyczyła wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego w 2019 r. W sprawie znalazły zastosowanie przepisy ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130; dalej: PlanZagospU) w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy z 2023 r.

Wytyczne formułowane przez organ odwoławczy, a dalej przez sąd wojewódzki, które powodowały konieczność wielokrotnego rozpoznania sprawy odnosiły się do idei decyzji o warunkach zabudowy oraz zasad prowadzenia postępowania, w szczególności dotyczy to wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania występowania dobrego sąsiedztwa.

W uzasadnieniu komentowanego orzeczenia WSA w Poznaniu wskazał na szereg ważnych aspektów, które mają znaczenie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Mają one wymiar uniwersalny i warto na nie wskazać.

Beck Akademia - praktyczne szkolenia online - sprawdź aktualny harmonogram Sprawdź

Uzasadnienie WSA

  1. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA 24.4.2012 r., II OSK 229/1, Legalis).
  2. Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 PlanZagospU, a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
  3. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych.
  4. Realizacja inwestycji przebiega w 2 następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.
  5. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 PlanZagospU.
  6. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
  7. Analiza urbanistyczna stanowi obowiązkowy element postępowania dowodowego poprzedzający wydanie decyzji, gdyż to w oparciu o nią ustala się warunki nowej zabudowy. Istotą analizy urbanistycznej przeprowadzanej na podstawie przepisów rozporządzenia jest ustalenie, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 PlanZagospU).
  8. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę.
  9. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie są badane okoliczności dotyczące wykonawczego etapu procesu inwestycyjnego, czyli postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 17.1.2017 r., II OSK 1048/15, Legalis).
  10. Brak jest podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Pojęcia „sąsiedztwa” nie należy rozumieć wyłącznie jako bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie „działka sąsiednia” należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość. W tym przypadku chodzi o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą (wyrok WSA w Szczecinie z 7.12.2016 r., II SA/Sz 1221/16, Legalis).
  11. Dla określenia parametrów nowej zabudowy uwzględnia się dany parametr występujący na całym obszarze analizowanym, a nie tylko na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycyjnym.

Komentarz

W obszernym uzasadnieniu wyroku, WSA wskazał na szereg istotnych cech decyzji o warunkach zabudowy oraz elementów wniosku o jej wydanie, które podlegają badaniu w toku postępowania zmierzającego do jej wydania. Wskazania te aktualne są także w stanie prawnym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy procedowanych po dużej zmianie przepisów, dokonanej w 2023 r. Okazuje się, że mimo iż postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest jednym z najczęściej prowadzonych postępowań, to ciągle wykazuje ono dużą rozbieżność w zakresie praktyki poszczególnych organów I instancji, a nadto jest postępowaniem, które wobec występujących konfliktów sąsiedzkich i różnego zapatrywania na sprawę potrafi trwać wiele lat. Tak długie procedowanie sprawy (5 lat w omawianym przypadku – do czasu wydania orzeczenia) potrafiła nieraz skutecznie zniweczyć plany inwestora – i to niezależnie od tego w jakiego rodzaju inwestycją mamy do czynienia.

Orzeczenie nie jest prawomocne.

Wszystkie aktualności n.ius® po zalogowaniu. Nie posiadasz dostępu? Kup online, korzystaj od razu! Sprawdź

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →